Un position paper sul Patto di stabilità, sullo stato dell'economia europea e sulle soluzioni per uscire dalla crisi. La crisi dell’economia europea si sta aggravando. Ciò è reso evidente da una crescita assai contenuta (e vicina allo zero per alcuni paesi) del reddito effettivo, in presenza di una espansione pure modesta del reddito potenziale (attorno al due per cento, almeno un punto percentuale sotto quello statunitense in larga misura, però, come riflesso della minore crescita della popolazione).

Al tempo stesso, mentre la disoccupazione ha ripreso a salire, alimentando i rischi di deflazione (che in Germania sono significativi), l’apprezzamento dell’euro, che subisce quasi per intero l’impatto della debolezza del dollaro (perché le altre monete seguono in gran parte l’andamento della moneta americana) inasprisce le condizioni monetarie in Europa e, poiché è difficile prevedere una rapida inversione di tendenza del cambio, abbassa ulteriormente le prospettive di crescita. L’attesa della ripresa della crescita USA rimane l’unico elemento positivo del quadro globale. Ma rimane la minaccia della crescente instabilità associata al peggioramento dei deficit gemelli americani.

In assenza di un’inversione delle tendenze demografiche, una dinamica più sostenuta del reddito potenziale può scaturire solo da un’accelerazione del processo di riforme strutturali indicate nell’agenda di Lisbona. La stagnazione della domanda aggregata riflette sopratutto lo stato depresso della aspettative di imprese e famiglie. Queste sono caratterizzate da elevata incertezza, sia sulla ripresa della economia (aspettative stagnazione se non di deflazione) sia sulle politiche di riforma (pensioni, lavoro) spesso annunciate, ma fino ad ora assai parzialmente attuate. Ne deriva un incremento della propensione al risparmio e la diffusione di “trappole di liquidità” che possono interagire negativamente con il diffondersi di aspettative di deflazione. Un’accelerazione del processo di riforma consentirebbe di sfruttare pienamente le ampie risorse tuttora inutilizzate del nostro continente, soprattutto nelle sue regioni più povere. In particolare, una riduzione del tasso di disoccupazione e un aumento dei tassi di attività, indotti entrambi da riforme incisive del mercato del lavoro e delle pensioni nei paesi che non hanno ancora provveduto nonché un forte impulso al processo di armonizzazione normativa e procedurale, potrebbero di per se consentire un incremento significativo della crescita economica nel breve e nel medio periodo. La risoluzione delle incertezze strutturali si tradurrebbe in un aumento della propensione alla spesa di famiglie e imprese.

In mezzo al guado? La strategia di Lisbona rimane del tutto valida, ma il suo ritmo di implementazione è stato a dir poco deludente. A livello nazionale, dopo un avvio promettente, la spinta ad attuare gli impegni di Lisbona si è molto affievolita. A livello comunitario, è apparso in tutta la sua evidenza il dato negativo costituito dall’assenza di strumenti istituzionali che rendessero effettivamente realizzabile quella strategia, di fatto ferma allo stato di raccomandazione. Il rischio oggi è di fermarsi in mezzo al guado, in una situazione di diffusa incertezza in cui famiglie e imprese continuamente rinviano le loro decisioni di consumo e investimento nell’attesa che vengano sciolti i nodi delle riforme delle pensioni e del mercato del lavoro.

Quali risposte sono possibili? Il rilancio della strategia di Lisbona è una condizione necessaria ma non sufficiente per una ripresa sostenuta dell’economia europea. Le resistenze al cambiamento sono più forti in un contesto in cui la domanda aggregata e l’economia ristagnano. Un aumento dell’offerta non si traduce in una maggiore crescita se non si accompagna a un aumento della domanda.

C’è quindi necessità di una politica dal lato della “domanda”, che produca un (significativo) miglioramento delle aspettative di famiglie e imprese e che si affianchi alle politiche dal lato dell’offerta legate al completamento del mercato interno e alla strategia di Lisbona.

La politica monetaria può offrire un contributo ma gli effetti rimarrebbero limitati e comunque insufficienti. Il differenziale di interesse tra area euro e Stati Uniti rimane elevato mentre l’inflazione in Europa è molto contenuta (o sta scomparendo). La BCE potrebbe e dovrebbe essere più aggressiva abbassando ulteriormente i tassi (cosa che probabilmente farà) sia definendo i suoi obiettivi con meno timore per l’inflazione e maggiore attenzione ai rischi di deflazione (come ha fatto la Fed). La BCE ha recentemente ridefinito, al margine, l’obiettivo di inflazione ma si è fatta sorprendere dalla velocità con cui l’euro si è apprezzato, permettendo che le condizioni monetarie nell’area euro non si allentassero (e dando argomenti a quanti la accusano di essere reattiva, e non proattiva come la Fed). Ma se il problema sono aspettative depresse e rischi di trappola della liquidità, l’efficacia della politica monetaria è limitata.

Bisogna allora guardare alla politica fiscale, cioè al Patto di Stabilità e Crescita. Nel valutarne il ruolo e le potenzialità e’ indispensabile sottolineare che il Patto di Stabilità ha svolto una funzione essenziale nel definire un insieme di regole che consentisse ai paesi europei “di stare assieme” e nel rassicurare i mercati che la politica fiscale in Europa sarebbe stata improntata a canoni di rigore. I benefici non sono mancati, sotto forma di credibilità e di bassi interessi, soprattutto a lungo termine. Per esempio l’annuncio due anni fa da parte del nuovo governo portoghese di un disavanzo di molto superiore a quello previsto non si è tradotto in un aumento degli spreads anche e soprattutto perché i mercati erano convinti che il Patto di Stabilità avrebbe riportato rapidamente ordine nei conti pubblici del paese. E’ necessario preservare questo patrimonio di credibilità soprattutto per un paese come il nostro che molto più degli altri è esposto agli effetti di un aumento dei tassi di interesse. Al contempo, dobbiamo riconoscere che il Patto di stabilità si trova oggi in una crisi che non può assolutamente essere sottovalutata. Il dibattito di questi mesi lo segnala molto chiaramente. Volendo estremizzare, ma non più di tanto, si può sostenere che la crisi del Patto di stabilità è comparabile alla crisi che affliggeva il Sistema Monetario Europeo nel 1992, quando attacchi speculativi, in un contesto di elevata liberalizzazione finanziaria, portarono alla svalutazione di peseta e scudo e alla uscita dagli accordi di cambio di lira e sterlina. A quel punto lo SME aveva due possibilità: andare all’indietro, con un ritorno ai cambi flessibili, o andare avanti verso l’unione monetaria. Il sistema a cambi fissi non avrebbe resistito nello stato in cui si trovava. La scelta dell’Europa, dopo un periodo di forti turbolenze, fu quella di andare avanti nel processo di integrazione, definendo un assetto istituzionale più avanzato – l’Unione economica e monetaria, che permettesse di salvaguardare l’obiettivo per cui lo SME era stato istituito, la stabilità monetaria in un sistema rafforzato e adeguato al nuovo contesto di liberalizzazione finanziaria.

Il Patto di stabilità si trova di fronte a un dilemma simile a quello dello SME nel 1992. Può (e deve) andare avanti, ma rischia anche di andare indietro. I rischi maggiori sono due. Il primo è quello di una sua agonia, sotto i colpi del rinvio degli aggiustamenti, delle deroghe agli impegni, quando non del vero e proprio rifiuto di applicarle, da parte di diversi paesi dell’area euro, e non solo quelli più grandi. Il secondo è quello di un suo svuotamento in un contesto in cui una serie senza fine di voci “meritevoli” vengono scorporate dall’obiettivo di bilancio garantito dal patto. Al rigore e alla trasparenza fiscale si sostituirebbero l’arbitrio nella scelta delle voci da scorporare e l’opacità dei conti pubblici. Nell’uno e nell’altro caso, il Patto di stabilità perderebbe il suo patrimonio più prezioso, la credibilità, inducendo i mercati a rivedere il loro giudizio sulla politica fiscale dell’Europa. Il tutto si tradurrebbe in un aumento dei tassi di interesse, soprattutto a medio e lungo termine con effetti deleteri sui bilanci dei paesi più indebitati. Vi è però un’altra strada. Il Patto di stabilità può andare avanti rafforzando il suo ruolo di disciplina, il suo capitale di credibilità, coniugando l’impegno al rigore di bilancio con l’obiettivo di stimolo dell’economia e di sostegno delle aspettative che sono indispensabili all’Europa per ritrovare una politica economica all’altezza della situazione.

Se il Patto di stabilità non va avanti, andrà indietro. È illusorio pensare che l’Unione europea possa rapidamente tornare a tassi di crescita sostenuti per un mero effetto di miglioramento del ciclo internazionale. E con tassi di crescita contenuti la tentazione di rinviare l’aggiustamento o, ancora peggio, l’impossibilita’ di mantenere gli impegni di aggiustamento per i costi di crescita e occupazione non potranno che aumentare. In breve, i costi, soprattutto politici, della disciplina fiscale diventeranno superiori ai benefici di un impegno alla politica comune. La fine del Patto di stabilità avrebbe un costo elevatissimo non solo in termini di credibilità della politica fiscale ma anche per tutto il processo di costruzione europea. Sarebbe dilapidato il capitale di fiducia reciproca e di costruzione di regole comuni che ha portato alla moneta unica. La ragione principale per cui il Patto di stabilità era stato introdotto era la necessità di superare la sfiducia che i paesi europei nutrivano nei confronti l’uno dell’altro. Uno dei benefici principali della sua introduzione è stata la sperimentazione e la implementazione di un meccanismo di coordinamento e di cooperazione che dovrebbe permettere di portare a una vera e propria politica economica comune. Tutto ciò non può andare perduto.

Una politica economica europea all’altezza dei tempi dovrebbe garantire tre grandi obiettivi: preservare la sostenibilità di lungo periodo delle finanze europee e dei singoli paesi membri, rafforzare la crescita attraverso le riforme e il sostegno della fiducia, disporre di regole credibili, condivise e flessibili. Il legame tra crescita e sostenibilità del debito deve essere particolarmente sottolineato. La sostenibilità finanziaria richiede due condizioni fondamentali: tassi di interesse bassi e crescita elevata. I primi si sono ridotti notevolmente, sopratutto nel periodo di convergenza verso l’unione monetaria, e difficilmente potranno scendere ancora. La seconda, invece, continua a peggiorare.

Passi avanti per rafforzare il Patto di stabilità sono stati già fatti. È stato chiarito innanzitutto che il Patto di stabilità è molto più flessibile di quanto di solito ritenuto, per esempio grazie al ruolo riconosciuto degli stabilizzatori automatici. Va anche sottolineato come, in confronto agli Stati Uniti, gli stabilizzatori in Europa operano con maggior vigore in ragione di un livello di spesa pubblica più elevato, di un sistema fiscale più progressivo, e di un sistema di assistenza sociale più capillare.
In secondo luogo l’Unione ha adottato modifiche, proposte dalla Commissione, che sono potenzialmente rilevanti. L’equilibrio di bilancio dovrà essere perseguito tenendo conto degli effetti ciclici. Allo stesso tempo, i paesi che non lo hanno ancora raggiunto dovranno puntare decisamente all’equilibrio di bilancio strutturale, impegnandosi a misure di aggiustamento non inferiori allo 0,5 per cento all’anno. Questo impegno dovrà essere rilevante sopratutto per i paesi ad alto debito, che dovranno dimostrare che questo si sta significativamente riducendo. Infine, si potranno ammettere temporanei scostamenti dall’equilibrio di bilancio per finanziare misure necessarie per raggiungere obiettivi di riforma strutturale, legate agli obiettivi dell’agenda di Lisbona (ma questa possibilità sarà disponibile solo per i paesi già in equilibrio e decisa con criteri caso per caso).

Sono misure che vanno nella direzione giusta ma non è chiaro se saranno sufficienti ad affrontare il duplice obiettivo dell’aumento del reddito potenziale, di rilancio della domanda e di rafforzamento del processo di coordinamento europeo. Sono aspetti tutti problematici. Innanzitutto non è chiaro se, come invece ribadito dalla Commissione, nel suo recente rapporto sulle Finanze Pubbliche nell’Unione Monetaria per il 2003, un aggiustamento fiscale consistente, credibile e basato su tagli di spesa piuttosto che su aumenti di imposte, possa dare vita, tramite i cosiddetti effetti “non keynesiani”, a una politica di aggiustamento fiscale espansivo sufficiente per rilanciare la domanda. Questi effetti sono presenti, indubbiamente, ma operano con maggiore forza in presenza di aggiustamenti massicci (e di certo non consigliabili nell’attuale congiuntura europea) o di una situazione inizialmente insostenibile. Le riforme strutturali potranno. migliorare il lato dell’offerta, affrontare i problemi di più lungo periodo della finanza pubblica e al contempo stimolare la domanda. Ma quest’ultimo effetto è in tutta probabilità modesto e insufficiente a garantire il rilancio della domanda aggregata. Soprattutto però la proposta della Commissione non tiene conto della qualità dell’aggiustamento, in particolare del fatto che, in un contesto in cui la politica fiscale è definita a livello nazionale anziché federale, troppo spesso a essere sacrificati sono proprio quei progetti le cui ricadute positive si verificano a livello europeo: il rafforzamento delle infrastrutture intereuropee, la riforma delle industrie a rete con l’aumento delle interconnessioni fra i diversi mercati, la ricerca. -

La politica proposta dalla Commissione non è quindi sbagliata ma insufficiente. È necessario inserirla in una strategia più ampia che, ferma restando una politica di riforme dal lato dell’offerta (guidata dall’Agenda di Lisbona), affronti direttamente gli altri problemi dell’Europa: la carenza di fiducia, che alimenta aspettative di crescita zero e di deflazione; la mancanza di una politica fiscale a livello europeo; il rischio di sfaldamento delle istituzioni esistenti di politica economica dell’Unione. Tale strategia, infine è necessaria per tenere conto dei due fondamentali cambiamenti del quadro globale che l’Unione europea deve fronteggiare: l’allargamento dell’Unione e il nuovo assetto delle relazioni internazionali, caratterizzato da uno spiccato unilateralismo da parte degli Stati Uniti. Ambedue questi elementi richiedono un’economia europea molto più dinamica e autosufficiente nella crescita.

La strategia si dovrebbe articolare sui seguenti cinque punti:

1. Un ampio programma di investimenti in reti e infrastrutture a livello europeo. Tale programma avrebbe più di un effetto positivo. Sarebbero generati i benefici normalmente associati alla diffusione delle reti (network externalities). Sarebbe mobilitato l’abbondante risparmio disponibile in Europa, sopratutto dopo la caduta dei rendimenti sul mercato americano. Sarebbero stimolate le aspettative di profitto su investimenti indotti dallo sviluppo delle reti. Sarebbe facilitato il processo di integrazione dei nuovi paesi membri.

2. Un programma di investimenti in sicurezza e difesa a livello europeo. Tale programma dovrebbe essere definito nell’ambito della politica di sicurezza e difesa comune e dovrebbe sfruttare al meglio economie di scala e di scopo nelle spese per la difesa. La difesa comune e’ un bene pubblico, la spesa per la difesa produce cioè benefici per tutti i paesi membri (e anche per paesi non membri).

3.Un programma europeo di rilancio della ricerca a livello europeo. I benefici della ricerca travalicano i confini nazionali. La spesa per ricerca e sviluppo è di molto inferiore in Europa che negli Stati Uniti, un divario che non è giustificato dalle differenze di reddito.

Queste misure (da 1 a 3) dovrebbero essere prevalentemente finanziate mediante emissioni solidali di eurobonds a livello europeo, senza escludere la possibilità di un ampliamento del bilancio dell’Unione.


4. E’ essenziale al fine preservare il patrimonio di credibilità del Patto di stabilità che queste si misure si coniughino a un contesto di trasparenza e di rigore fiscale. In tutti i casi indicati – investimenti in reti e infrastrutture, difesa e sicurezza, ricerca e sviluppo – le voci di spesa ammesse dovrebbero essere stabilite da una autorità europea indipendente. Si potrebbe anche concepire anche un tetto massimo alle spese che verrebbero esclude dal computo del disavanzo ai fini del patto. In ogni caso, dovrebbero essere ulteriormente rafforzati i processi di sorveglianza, quali la applicazione rigorosa dell’aggiustamento strutturale di 0,5 per cento all’anno, la estensione delle procedure di deficit eccessivo in caso di mancata riduzione del debito, la esclusione delle misure una tantum dal computo ai fini del Patto di stabilità. Andrebbero poi sanciti maggiori poteri della Commissione che nella sua attività di sorveglianza potrebbe avviare in piena autonomia procedure nei confronti dei paesi. Il risultato dell’insieme di queste misure sarebbe un deciso e credibile spostamento dello sforzo di finanza pubblica verso la crescita e le riforme, senza alcuna cedevolezza verso nuove stagioni di lassismo nella finanza pubblica che in nessun paese europeo (né tantomeno in Italia) sarebbero legittime o tollerabili.

5. Le misure precedenti richiedono decisi passi avanti negli strumenti di bilancio a livello europeo sopratutto per rafforzare il legame tra misure strutturali e sostenibilità della finanza pubblica. Questo legame dovrebbe essere garantito dai Grandi Orientamenti di Politica Economica (BEPG) la cui efficacia è però limitata anche per ragioni procedurali (come una inadeguata considerazione da parte dell’Ecofin). Occorre istituire un “DPEF europeo” che dia piena coerenza e operabilità alle strategie di crescita e alla politiche di bilancio, accrescendo allo stesso tempo lo sfruttamento delle esternalità di una politica comune.

6. Infine, nella gestione del Patto di stabilità andrebbe data maggiore enfasi al controllo delle spese in un contesto di medio periodo. Ciò significa, in particolare, definire obiettivi di crescita delle spese. Nel medio periodo, tenendo conto che le entrate dipendono dall’andamento del ciclo, e’ dal controllo delle spese, e dalla loro riduzione, che ci si devono attendere gli effetti espansivi del consolidamento fiscale, sia in termini di miglioramento del reddito potenziale che in termini di effetti non keynesiani sulle decisioni di spesa del settore privato.