Le conseguenze della riforma del titolo V della Costituzione

Paolo De Ioanna

Intervento alla summer school "La sfida riformista"

1. Federalismo e autonomia fiscale. Storicamente, l'elemento che fonda e delimita un assetto di tipo federale è costituito dal profilo fiscale: si tratta di comprendere quali sono gli interessi socio economici profondi che tendono a far coincidere o comunque ad avvicinare le responsabilità  politico decisionali relative al prelievo tributario ed alla spesa pubblica. Le domande alle quali occorre cercare di rispondere, per capire la reale natura di un assetto ispirato al federalismo fiscale , sono probabilmente queste: a) quale è il livello di organizzazione politico-rappresentativa al quale vengono stabiliti i presupposti giuridici (autonomia normativa) che configurano l'obbligazione a pagare le tasse, le imposte e i contributi (area del prelievo obbligatorio); b) quale è il livello di organizzazione politico-rappresentativa che stabilisce in che modo debbano essere utilizzate le risorse coattivamente prelevate dalla collettività ; c) il livello politico-rappresentativo che mixa entrate e spese può anche fissare in modo discrezionale il livello del disavanzo e, quindi, la quantità  di risorse che chiede in prestito ai circuiti monetari (a breve) e finanziari (a medio/lungo termine); d) le risorse prelevate da chi vengono materialmente detenute: in altri termini, come è concretamente organizzato il servizio di tesoreria dei soggetti politico-territoriali che articolano un assetto decentrato. All'incrocio delle risposte a queste domande si ricostruisce, sul piano storico fattuale e giuridico interpretativo, (essere e dover essere) la realtà  di un sistema che intende ispirarsi a principi di decentramento del prelievo e della spesa, di tipo federale. Nel presente lavoro cercheremo di approfondire il nesso, sistematico ed interpretativo, che si instaura tra il nuovo titolo V e la restante parte del testo costituzionale, con specifico riferimento alle questioni: a) dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; b) delle modalità  con cui viene garantita la perequazione delle risorse finanziarie: art. 117, comma secondo, lettere e) ed m). In estrema sintesi, la tesi che si ceca di svolgere è che il coordinamento finanziario richiamato dall'art. 119 Cost, va risolto attraverso lo svolgimento dei criteri dei livelli essenziali e della perequazione, prima richiamati; che lo svolgimento di questi criteri, a sua volta, va continuamente attualizzato e risolto sulla base dei principi dell'equilibrio generale dei bilanci pubblici e della responsabilità  del decisore politico (Governi nazionale e regionali - Parlamento - Consigli regionali) nell'utilizzo delle risorse prelevate coattivamente dalla collettività : art. 81 Cost., quale norma sulla produzione di norme, rivolta alla organizzazione del procedimento legislativo con effetti , diretti e valutabili, sugli equilibri di finanza pubblica: norma questa che, grazie anche agli sviluppi interpretativi e normativi intervenuti a partire dal 1978 e soprattutto a partire dal 1988 (legge cornice di contabilità  - regolamenti parlamentari) fa da ponte verso i criteri di convergenza europea. A sua volta, il coordinamento va letto sulla sfondo dei diritti di libertà  e di solidarietà  sociale, che costituiscono la struttura giuridica che fa da base a tutta la costruzione costituzionale, secondo l'insegnamento della Corte Costituzionale. 2. I tre criteri per il coordinamento finanziario: a) equilibrio sostenibile dei bilanci pubblici; b) livelli essenziali delle prestazioni; c) perequazione finanziaria. Il federalismo è un processo storico concreto, profondamente fuso con le correnti economiche e politiche che plasmano l'assetto istituzionale di un ordinamento. Non è e non può funzionare come un modello che si impone meccanicamente come un calco che cala dall'alto. Sul piano delle fonti, nel sistema italiano, queste risposte si rinvengono: nella Costituzione; nella legge ordinaria, statale e regionale; nella potestà  regolamentare degli enti locali. La gerarchia tra le fonti ordina un rapporto di coordinamento necessario anche di tipo finanziario. In questo rapporto si inserisce il principio di copertura finanziaria (art. 81 Cost.) come, soprattutto, un principio di riconoscibilità  e ricostruibilità  della responsabilità  politica associabile ad ogni decisione di prelievo obbligatorio, di indebitamento e di spesa che viene introdotta nell'ordinamento attraverso innovazioni normative veicolate attraverso la legge: legge ordinaria o legge delega dello Stato; decreto- legge; legge regionale. Di passaggio, osserviamo che è questo il criterio limite che dovrebbe essere utilizzato per valutare la costituzionalità  di una legge delega, incrociando gli articoli 76 e 81 della Costituzione. Il coordinamento finanziario tra livelli distinti di fonte legislativa e di responsabilità  politico-territoriale, deve garantire questo principio di copertura e di responsabilità . Su questo punto torneremo in modo più diffuso: ma intendiamo subito anticipare un concetto: tra i principi fondamentali che devono orientare il coordinamento Stato-Regioni-Comuni, ecc., ecc., nell'interesse della Repubblica (cioè dello Stato-ordinamento) c'è quello dell'equilibrio finanziario sostenibile, visto in un'ottica intertemporale. Questo principio operava, ed ha operato a tratti, già  prima di Maastricht, in ragione di una interpretazione virtuosa e "sostenibile" dell'art: 81 Cost. ed opera a maggior ragione ora sulla base dei criteri di convergenza europea, richiamati indirettamente nell'art. 117 comma. Gli altri due criteri chiave del coordinamento sono la salvaguardia dei livelli essenziali dei diritti civili e di cittadinanza (art. 117, 2° comma, lett. m) e la perequazione delle risorse finanziarie, non a caso entrambi collocati tra le materie di esclusiva competenza statale: questi tre criteri (equilibrio finanziario, nella doppia valenza di limiti quantitativi e regole procedurali; livelli essenziali; perequazione delle risorse) collegano il titolo V alla restante parte della Cost. e possono garantire, ad avviso di chi scrive, un equilibrio interpretativo che salvaguardi, soprattutto in prospettiva, gli esiti del processo di attuazione del federalismo italiana rispetto alla tenuta complessiva del disegno costituzionale. 3. Autonomia impositiva ed autonomia normativa. In termini giuridico costituzionali il profilo da chiarire bene è, a nostro avviso, la distinzione concettuale ed operativa tra autonomia impositiva ed autonomia normativa (vedi Bifulco, 2001). Le formule concrete, storicamente date, di autonomia finanziaria che fanno da substrato al federalismo possono combinare in vario grado e misura questi due tipi di autonomia; possono darsi assetti certamente federali, come la Repubblica federale di Germania, nei quali soggetti territoriali dotati di ampia e garantita autonomia finanziaria non dispongono direttamente di rilevanti gradi di autonomia normativa. I Laenders, come i comuni, hanno in Germania infatti entrate proprie previste direttamente nella legge fondamentale, ma la concreta disciplina di queste entrate è rimessa alla legislazione federale, nella cui elaborazione peraltro questi enti hanno possibilità  di pesare attraverso la Camera federale. Si tratta allora di comprendere: a) in che modo la nuova autonomia finanziaria riconosciuta dal Titolo V agli enti territoriali italiani (regioni, comuni, province, città  metropolitane) intreccia autonomia finanziaria ed autonomia normativa; b) in che modo questa autonomia è protetta dalle inevitabili oscillazioni degli indirizzi delle maggioranze prevalenti; in altri termini quale disponibilità  abbiano le maggioranze degli assetti normativi che danno corpo all'autonomia finanziaria di cui discutiamo; c) se e con quali strumenti il sistema delle autonomie possa pesare e far valere i propri interessi nella elaborazione delle normative statali (meglio "repubblicane") che coordinano interessi generali della Repubblica ed interessi territoriali; d) quali nessi, interpretativi e pratici, legano le soluzioni disegnate nel Titolo V alla restante parte della Costituzione, che è rimasta invariata e che fa perno sul carattere sostanzialmente democratico degli istituti repubblicani e sulla ampia, strutturata e profonda articolazione di diritti individuali e sociali, di libertà  ed economici. 4. Un brevissimo sguardo sul passato e due notazioni generali. Fino all'attivazione della Corte Costituzionale, come è ben noto, gli orientamenti prevalenti della giurisprudenza della Corte di Cassazione e di parte della dottrina più tradizionale, tendevano a depotenziare il significato tecnico giuridico degli istituti di libertà , politica ed economica, ed i diritti sociali disciplinati nella prima parte della Costituzione, attribuendo loro un carattere di mera direttiva programmatica per il legislatore ordinario, sostanzialmente priva di effetti di innovazione reale nell'assetto operativo ed interpretativo dell'ordinamento giuridico e quindi nella soluzione giurisdizionale dei conflitti inter soggettivi. Tutta la linea di interpretazione costituzionale successiva alla effettiva istituzione della Corte Costituzionale, grazie proprio agli indirizzi e all'impulso del nuovo organo di giustizia costituzionale, costruisce e struttura i diritti della prima parte della Costituzione come posizioni giuridiche soggettive, direttamente giudiziabili in linea di principio, anche se spesso comunque bisognevoli dell'intermediazione del legislatore ordinario ai fini della loro graduazione comparativa rispetto ad altri interessi costituzionalmente protetti e della loro articolazione positiva, tenuto conto delle risorse finanziarie ed organizzative di cui il legislatore dispone (sent. nn. 103 del 1977, 175 del 1982 e n. 27 del 1998). Ora, nella impostazione di coloro che vedono nel federalismo fiscale l'espansione, sul piano istituzionale, dei meccanismi economici del mercato è abbastanza trasparente l'idea che il trasferimento a livello locale di alcune competenze in via concorrente o esclusiva, anche in materie toccata dalla prima parte della Costituzione, sta a significare che, in ultima analisi, il rapporto con le disposizioni di tale prima parte si capovolge; si torna cioè ad una impostazione che attribuisce ad esse un significato giuridico di direttiva, al cui interno il legislatore, statale e regionale, graduerà  le tutele secondo scelte, di contenuto e finanziarie, conformate sulla base delle priorità  espresse dalla sintesi politica, nazionale e locale. La prima parte tende a collocarsi allo stesso livello di efficacia delle norme contenute nei documenti di principio della Comunità  europea che riguardano le tutele sociali: e le relative tutele avranno la stessa consistenza giuridica: cioè quella di principi di orientamento e di direttiva per gli ordinamenti nazionali, soprattutto nelle materie che incrociano il funzionamento dei mercati. I diritti a prestazioni sociali possono cioè essere riletti come meri criteri di orientamento generale e non come diritti soggettivi a contenuto specifico (e qui deve intervenire la mediazione legislativa) e ad estensione universale. Da questo punto di vista, la moltiplicazione dei livelli istituzionali legata al decentramento federale può forse condurre ad un certo grado di differenziazione tra i modelli di organizzazione e gestione dei sistemi di protezione sociale tra le diverse regioni, nell'integrazione tra prestazione rese direttamente dai poteri pubblici e prestazioni rese dalla rete degli organismi privati non profit, ma tale grado di differenziazione deve comunque risultare coerente con l'assetto costituzionale italiano nel quale sono in ultima analisi i poteri pubblici ad essere i garanti dei livelli essenziali. E tali livelli sono un prius rispetto alle risorse disponibili: non nel senso, del tutto ovvio, che le politiche economiche e di bilancio non devono e non possano creare inflazionisticamente risorse che non ci sono, ma nel senso, sotteso anche alle posizioni più recenti della Corte Costituzionale, più sensibili ai vincoli di bilancio, che all'interno di questi vincoli, quali ricostruiti dalla mediazione necessaria del legislatore, lo stesso legislatore è costituzionalmente tenuto ad operare prioritariamente in un'ottica di salvaguardia di questi livelli essenziali, validi per tutti. E da questo punto di vista, gli orientamenti della Corte Costituzionale più recenti, che hanno frenato gli effetti espansivi sulla la spesa pubblica di interpretazioni giurisprudenziali genericamente additive, non vanno lette come una retrocessione, nella gerarchia degli interessi protetti, della garanzia dei diritti sociali a prestazioni, ma come una più netta emersione e valorizzazione costituzionale di quei criteri di trasparenza e responsabilità  politica che costituiscono la lettura più attuale del vincolo di bilancio, ai sensi dell'art. 81 Cost., ed il significato più interno del processo riformatore, iniziatosi nel 1978. E' questo, a nostro avviso, il significato della scelta per la competenza esclusiva dello Stato nelle materie della perequazione e della garanzia dei livelli essenziali. Due notazioni ancora di ordine generale, che servono forse a capire il taglio della ipotesi ricostruttiva che si propone. L'analisi concreta delle forme storiche della democrazia converge nel ritenere che la democrazia è qualcosa di più di una mera intelaiatura procedurale e di un insieme di regole del gioco politico e giuridico. La democrazia à  una sorta di universo duale, dove convivono e si intrecciano: a) regole neutrali che favoriscono la convivenza politica, religiosa, etnica ed anche economica tra gruppi e persone con interessi ed orientamenti diversi e concezioni del mondo anche antitetiche; b) contenuti specifici che imprimono alla cultura, agli orientamenti e ai modi e stili di vita un indirizzo nell'insieme coerente con le regole e le prassi della democrazia. E necessario tuttavia che persista e comunque non si restringa troppo, un'area di valori condivisi,che investe sia le regole che i contenuti della vita democratica; e quella che potremmo chiamare il demos della vita democratica. Questo demos, che nell'Europa continentale connota un sentirsi cittadini, unisce in una certa misura conservatori e progressisti: essi condividono l'idea che la miseria, la disoccupazione, la disparità  nell'istruzione, la discriminazione tra i sessi, oltre che naturalmente tra le etnie, la protezione degli anziani e dei giovani, sono tutte questioni da affrontare e da risolvere con politiche attive, che implicano scelte e responsabilità  decisionali da parte dell'autorità  politica. Le formule e le proposte possono essere diverse, tra stato e mercato, ma nessuno, almeno in Europa, ragionevolmente pensa che la miseria sia frutto di una attitudine alla pigrizia, un castigo della divinità , una fatalità  dovuta a forze oscure. In Europa, le forme della democrazia rappresentativa, per quanto storicamente differenziata, sono espressione di una organizzazione degli interessi individuali che è intrinsecamente fondata sul criterio della discussione attiva, della partecipazione critica all'elaborazione di una ragione sociale collettiva, di un progetto comune, che si radica nel patto costituzionale, e che viene continuamente attualizzato. Ma questo progetto poggia necessariamente, nella nostra esperienza giuridica, su una elaborazione dei diritti sociali che incorpora un certo grado di equità  e di uguaglianza, come substrato per una partecipazione effettiva alla vita politica, cioè al demos comune. Una organizzazione di tipo federale dei poteri pubblici deve servire a rendere più efficaci e concrete le politiche attive destinate a risolvere questi problemi. Ora, questa considerazione generale, assume nella caso della Costituzione italiana uno specifico valore giuridico-interpretativo, perché il nuovo titolo V costituisce un pezzo di un impianto della legge fondamentale che è rimasto sostanzialmente immutato. E' certamente vero che tutto l'impianto costituzionale deve essere riletto ed attualizzato oggi con una lente che valorizzi i nessi e i principi di libertà , anche in campo economico: una lente che spinga verso una interpretazione che nella maggior misura possibile apra, dove possibile, verso i principi di liberalizzazione e pluralismo delle forze economiche; ma questa operazione va condotta, soprattutto nella attuale fase di sviluppo del mercato mondiale, dove si cominciano a vedere con chiarezza punti di forza e limiti intrinseci di questo processo, salvaguardando in modo rigoroso gli elementi di coesione e di solidarietà  che sono la forza e la sostanza dell'impianto costituzionale italiano: elementi che, ad avviso di chi scrive, sono del tutto coerenti, ed in un certo senso anticipano, le linee di fondo di un possibile demos comune europeo. In concreto questo vuol dire che nei settori chiave che strutturano la cittadinanza come capacità  attiva di partecipare alla vita politica (della sanità , della assistenza, della scuola, della previdenza, del pluralismo dell'informazione, dell'ambiente, ecc., ecc.) spetta alla legge statale, come livello di garanzia dello Stato comunità , articolare le modalità , anche dentro schemi - cornice, con le quali si garantiscono i livelli essenziali. La seconda notazione generale, di ordine metodologico, è dunque che la lettura del titolo V non può, per ragioni soprattutto di sistematica interpretativa, rimanere chiusa entro il confronto testuale dei due blocchi di norme, prima e dopo la riforma; la lettura deve ricollocare il nuovo titolo V dentro l'insieme della Costituzione e trovare un nuovo punto di equilibrio che, soprattutto in prospettiva, sappia indicare quali sono i limiti non valicabili del possibile percorso attuativo. La Costituzione è un tutto che non tollera operazioni di interpretazione entropica, pena un effetto di squilibrio su altri parti del tutto . La questione del nuovo punto di equilibrio tra autonomia e solidarietà , che viene presentata come uno dei nessi critici o non risolti nel nuovo titolo V, (si veda: ISAE, Rapporto trimestrale, aprile 2002, pag. 130), può trovare invece una linea di soluzione solo attraverso una lettura nuovamente sistemica della Carta Costituzionale. Il criterio della capacità  fiscale sostituisce, come vedremo subito dopo, quello del riferimento ai bisogni: ma questo elemento interno al titolo V va subito legato all'altro criterio della integrale necessità  di finanziamento di tutte le materie attribuite alle Regioni e a quello della esclusiva competenza statale in ordine ai livelli essenziali nelle prestazioni di cittadinanza e nella determinazione dei meccanismi di perequazione. Questi criteri, letti sullo sfondo di un generale principio di equilibrio dei bilanci pubblici (art. 81 Cost. e rinvio alle regole di convergenza europee), vanno ancorati alla gerarchia di valori di uguaglianza e cittadinanza che determinano, nella prima parte della Costituzione, il carattere democratico della sua articolazione strutturale e la lettura che di tale impianto di diritti individuali di libertà  e di doveri di solidarietà  ha dato la Corte Costituzionale. 5. Il nuovo articolo 119 Cost. L'art. 119 Cost., anche nel nuovo testo costituzionale (NT), contiene i criteri ed i limiti a cui il legislatore ordinario dovrà  ispirarsi per dare attuazione al principio dell'autonomia finanziaria, di entrata e di spesa, dei Comuni, delle Province, delle Città  metropolitane e delle Regioni. Ad un primo esame (vedi: Giarda, 2001; Gallo, 2002) le novità  più significative contenute nel NT sono così riassumibili: 5.1. Si riconosce la competenza legislativa esclusiva delle Regioni su talune materie; come reciproco si delimita un'area di materie per le quali la competenza legislativa esclusiva è dello Stato. Rimane un'area di competenza concorrente, nella quale lo Stato è chiamato a determinare i principi fondamentali. Tutto ciò che non ricade nella legislazione esclusiva dello Stato, spetta dunque alla competenza regionale, in via concorrente o in via esclusiva. 5.2. Per ciascun livello di governo sono previste regole di finanziamento uniformi, nel senso che secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, i diversi livelli di governo hanno risorse autonome che si articolano in: - a) tributi ed entrate propri; b) compartecipazioni al gettito di tributi erariali, riferibili al loro territorio, c) risorse provenienti da un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, istituito con legge dello Stato, per i territori con minore capacità  fiscale per abitante. 5.3 La perequazione finanziaria delle risorse pubbliche disponibili ai diversi livelli di organizzazione politico amministrativa del territorio nazionale rientra quindi, come si evince anche dalla lettera e) del secondo comma, dell'art. 117, tra i compiti esclusivi del legislatore statale. E la perequazione gioca insieme alle altre due fonti come elemento di chiusura del sistema per il finanziamento integrale delle funzioni attribuite alle regioni: il punto è cruciale per capire come va costruita la perequazione. 5.4 Le funzioni amministrative connesse a programmi di intervento stabiliti in via legislativa, sono assegnate in via preferenziale agli enti locali, ed in particolare ai Comuni. 5.5 Sono possibili forme di autonomia differenziata tra le diverse Regioni. 6. La competenza esclusiva dello Stato. Poiché spetta sempre alla competenza esclusiva dello Stato determinare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali 'che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale' (art. 117, secondo comma, lett. m), sul piano interpretativo appare difficile negare che il sistema tributario statale deve essere conformato in modo da ottenere, anche attraverso i principi della progressività  e dell'obbligo generalizzato di concorrere alla spesa pubblica sulla base delle capacità  fiscali di ogni contribuente (art. 53 Cost.), un assetto complessivo idoneo a garantire su tutto il territorio nazionale un nucleo essenziale di prestazioni civili e sociali che, sinteticamente, possiamo definire come il nocciolo della cittadinanza italiana, dell'appartenenza, in condizioni politiche e materiali di uguaglianza, alla stessa comunità  pubblica. Sulla base dell'art. 23 Cost., è solo la legge che può determinare i presupposti, oggettivi e soggettivi, che configurano a carico di un soggetto, fisico e giuridico, una prestazione coattiva, valutabile in numerario, un debito di valuta o di valore (area del prelievo obbligatorio), è chiaro che l'assetto del sistema fiscale nasce dal riparto di competenze tra legge dello Stato e legge della Regione. Ma spetta alla legge dello Stato, collocandosi dal punto di vista del coordinamento degli interessi generali della Repubblica, ed anche in termini di priorità  logica e giuridica, stabilire la conformazione dei tributi e dei contributi statali, generali ed obbligatori che realizzano le condizioni finanziarie per garantire i livelli essenziali della cittadinanza politica e sociale e la perequazione delle risorse pubbliche su tutti il territorio nazionale. Al riguardo non è irrilevante il dato testuale: la diversità  semantica (e giuridica) tra "i livelli essenziali dei diritti di cittadinanza" (formula adottata dal costituente) e i livelli minimi (formula esplicitamente scartata) sta esattamente a significare che il Costituente non ha inteso aderire alla teorica dei livelli minimi. Dove il criterio della essenzialità  va letto e riempito di contenuti attraverso la puntuale ricostruzione del decalogo dei diritti, di libertà  ed economici, quali definiti ormai da oltre un quarantennio di giurisprudenza costituzionale. E' la prima parte della Costituzione, e la sua interpretazione, che devono orientare l'interpretazione del nuovo titolo V, e non viceversa. E ciò per ragioni di ermeneutica costituzionale. 7. Il coordinamento della finanza pubblica. Anche il nuovo testo dell'art. 119 conferma la inderogabile necessità , logica e pratica, di coordinare la finanza regionale con la finanza pubblica in generale. Non sembra risultare in qualche modo limitato il potere del legislatore nazionale di indirizzare, per ragioni di governo dei flussi finanziari del settore pubblico, le politiche di bilancio delle regioni, di organizzare un sistema coordinato di tesorerie pubbliche e di condizionare la struttura formale dei bilanci regionali. E' ragionevole ritenere che la competenza concorrente delle regioni in materia di coordinamento della finanza pubblica e di coordinamento del sistema tributario, possa trovare spazi concreti sul piano del coordinamento tra finanza regionale e finanza locale, anche in ordine alle concrete modalità  di realizzazione degli obiettivi di guida della finanza pubblica, posti con il meccanismo del Patto di stabilità  interno. Dunque, secondo questo schema ricostruttivo, i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, ai quali fa riferimento l'art. 119, comma secondo, sono da individuare essenzialmente nel doppio criterio dei livelli essenziali delle prestazioni civili e sociali e nella perequazione finanziaria. A loro volta, questi criteri di coordinamento vanno ricondotti, nel loro concreto svolgimento legislativo, statale e regionale, al rispetto dei vincoli derivanti da accordi internazionale e, in modo particolare, ai criteri di convergenza economica e finanziaria che lo Stato italiano si è impegnato a rispettare in sede europea, anche cedendo una quota della sua sovranità  monetaria ed al vincolo generale di equilibrio finanziario (art. 81 Cost.), nel doppio profilo contenutistico e procedurale, quale articolato, a partire dal 1978, dalla legge cornice contabile e dai regolamento parlamentari. Poiché è difficile negare che l'autonomia finanziaria dei soggetti politico-amministrativi che articolano l'assetto federale italiano, Stato, regioni, province, comuni e città  metropolitane, devono trovare un punto di coordinamento generale, nell'interesse dello Stato-ordinamento, è difficile negare altresì che tale strumento di coordinamento non può che esprimersi nella legge dello Stato: i contenuti di questo coordinamento potranno essere nominati quali principi fondamentali ma, al di là  del nomen, la loro funzione è sostanzialmente la stessa che il vecchio art.119 Cost. alle leggi della Repubblica. Ci troviamo in sostanza, in una situazione non molto dissimile dal disposto dell'art. 119 Cost. VT, dove si stabiliva che le Regioni 'hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle province e dei comuni'. Non a caso anche il vecchio testo parlava di legge della Repubblica e non di legge dello Stato: a sottolineare che il legislatore nazionale, in funzione di coordinamento delle autonomie finanziarie territoriale, assume l'ottica dell'ordinamento e non dello Stato-persona. Ora, il coordinamento a livello di principi fondamentali, assume nel suo ambito applicativo tutti i temi dell'equilibrio finanziario delle pubbliche amministrazione, letti alla luce dell'art. 81 Cost. ed ora anche dei criteri europei di convergenza e stabilità . La stabilità  interna dei conti delle amministrazioni pubbliche è dunque questione che si situa certamente, ad avviso di chi scrive, sul terreno dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, terreno che resta nella disponibilità  del legislatore nazionale. Questo profilo rimanda immediatamente a quello della partecipazione delle Regioni al processo di elaborazione delle leggi della Repubblica che coordinano la finanza pubblica. La nuova formulazione costituzionale, in materia di autonomia tributaria, afferma il principio che gli enti decentrati 'dispongono di risorse autonome, stabiliscono ed applicano tributi propri'. Il vecchio testo diceva che alle regioni sono attribuiti tributi propri; il nuovo sembra riconoscere la possibilità  per le regioni di individuare con legge basi imponibili non sovrapposte a materia imponibile già  coperta da tributi erariali. In altri termini, secondo questa lettura del NT, la regione potrebbe introdurre, a livello regionale, un nuovo tributo su cespiti non toccati da tributi erariale. Le norme sui principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario dovrebbero valere ad impedire la sovrapposizione di due tributi (uno statale ed uno regionale) sulla stessa materia. La tesi pur avendo una base interpretativa nella formulazione del testo, va valutata con grande cautela: essa potrebbe avere una sua agibilità  solo dopo che il sistema di principi generali in materia di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario sia stato posto o sia comunque ricostruibile a livello di leggi dello Stato e, soprattutto, sia stato organizzato in modo da garantire: a) la perequazione tra aree; b) i livelli essenziali delle prestazioni civili e sociali; c) il carattere progressivo del sistema fiscale nel suo complesso; d) il concorso di tutti i contribuenti alle spese pubbliche secondo la rispettiva capacità  fiscale, in condizioni di uguaglianza, a prescindere dalla natura della fonte dei rispettivi redditi; e) un sistema di coordinamento (patto di stabilità  interno) che articoli meccanismi di controllo e verifica incrociata e trasparente dei conti (Stato, Regioni, Comuni, ecc., ecc.) idoneo a mantenerli in equilibrio dinamico. La compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio sembra alludere, innanzitutto, al fatto che, in ragione della 'compartecipazione' le regioni più ricche possano ricevere più risorse in quanto il meccanismo della progressività  colloca l'aliquota media applicata sul territorio regionale ad un livello relativamente più elevato: e il meccanismo della compartecipazione dovrebbe rilevare questo effetto di maggior gettito relativo. (vedi P. Giarda, 2001; F. Gallo, 2002). La riferibilità  poi al territorio postula che il legislatore ordinario chiarisca se ci si riferisce : a) al gettito che si associa al reddito dei cittadini residenti; b) al gettito prodotto nel territorio dalle attività  localizzate nella regione; c) al gettito effettivamente riscosso nella regione. 8. La perequazione. La perequazione ha come scopo quello di eliminare o ridurre (il punto è cruciale ai fini ricostruttivi del sistema) le differenze nella capacità  fiscale per abitante. La perequazione sembra non essere più condizionata ai bisogni delle regioni, per adempiere le loro funzioni normali, ma alla eliminazione-riduzione della capacità  fiscale degli abitanti delle diverse regioni. Se si accetta la tesi della riduzione (e non della eliminazione) della diversa capacità  fiscale, si deve concludere necessariamente che le funzioni pubbliche attribuite alle regioni possono essere assolte con diversità  di offerta, maggiore nelle regioni più ricche, minore in quelle più povere. Il comma quarto dell'art. 119 NT stabilisce che le funzioni attribuite alle regioni (e ai comuni, alle province ed alle città  metropolitane) devono essere integralmente finanziate con: - a) tributi ed entrate propri; - b) compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio; - c) assegnazioni, senza vincoli di destinazione, a valere dal fondo perequativo istituito per (ridurre o eliminare) le differenze nelle capacità  fiscali per abitante. Dunque le funzioni attribuite alla competenza, concorrente ed esclusiva, delle regioni, (ed alla competenza degli altri enti territoriali), devono trovare integrale finanziamento nella somma delle tre fonti prima indicate. E' opportuno chiarire che il fondo perequativo NT funziona o dovrebbe funzionare in modo diverso dal vecchio fondo: ora il gettito dei tributi propri e delle compartecipazioni dovrebbe essere assegnato direttamente alle regioni dove i gettiti sono prodotti, anziché affluire ad un fondo accantonato sul bilancio statale. Tuttavia, ad avviso di chi scrive, l'assegnazione di queste risorse alla disponibilità  dei bilanci regionali, deve realizzarsi solo dopo l'applicazione di una formula di perequazione che le renda nette di quella quota che va a finanziare direttamente il fondo di perequazione. In particolare, appare ragionevole sostenere che i tributi propri, che tendenzialmente vanno a coprire le competenze esclusive delle regioni, vengono riscossi e resi disponibili immediatamente per l'attività  di spesa delle regioni. Sono le compartecipazioni ai tributi erariali che vanno ripartite secondo una formula che tenga conto del maggior gettito prodotto nelle regioni più ricche. Ma questa formula deve poi a sua volta tenere conto, in sede di riparto di queste somme, di una formula di perequazione, che probabilmente potrà  far affluire anche parte di queste risorse al fondo perequativo, dal quale verranno assegnate alle regioni, senza vincolo di destinazione. Si delinea sul modello tedesco, una formula di perequazione che sta a metà  strada tra quella orizzontale e quella verticale. La perequazione non è orizzontale perché non avviene attraverso trasferimenti diretti tra le regioni; non è interamente verticale, in quanto ci sono entrate proprie che vanno direttamente ai bilanci regionali ed il diritto delle regioni a vedersi attribuita la compartecipazione ai tributi erariali costituisce la ragione che giustifica l'intervento della perequazione statale. Tuttavia tale perequazione opera a monte, anche della assegnazione delle risorse in compartecipazione alle regioni: e dunque è per questo che anche sotto il profilo tecnico, la perequazione deve rimanere un compito dello Stato. In sostanza si vuole sostenere che il meccanismo perequativo opera in modo fisiologico, allo scopo di realizzare l'integrale finanziamento delle funzioni attribuite alle Regioni e che tale finanziamento include, in via normale, la garanzia dei diritti essenziali civili e sociali, secondo la formula del 117, secondo comma, lett. m. In altri termini, le risorse finalizzate ed aggiuntive, di cui al comma quinto del 119, giocano come elemento aggiuntivo, a fronte di situazioni particolari che richiedono l'intervento della fiscalità  generale, ma non entrano a comporre l'effetto normale della perequazione che rimane un compito esclusivo della legge statale proprio perché deve fare da cerniera con i livelli essenziali e dunque con la restante parte della Costituzione. In altri termini ancora, la perequazione deve servire proprio a garantire, in via fisiologica, i "livelli essenziali". E, d'altra parte, non sembra esservi alcun elemento conclusivo che porti a sostenere che la compartecipazione al gettito dei tributi erariali, riferibile al territorio regionale, deve restare esclusa per definizione dal meccanismo della perequazione. Il riferimento al profilo territoriale indica che deve esservi un qualche rapporto chiaramente ricostruibile tra il gettito compartecipato e le basi imponibili regionali da cui il gettito trae origine; ciò può evidentemente consentire differenze, anche di un certo rilievo, nella componente compartecipazione tra le diverse regioni, ma non implica che tale componente debba rimanere necessariamente esclusa dal meccanismo della perequazione. La formula di attribuzione diretta dei tributi in compartecipazione può ben scontare, quale prius operativo, una formula di perequazione che tenga conto delle diverse capacità  fiscali, ivi incluso l'effetto delle compartecipazioni e contribuisca indirettamente alla alimentazione del fondo perequativo; con un meccanismo del tipo dello scorporo attuale della quota dell'IRAP che va ad alimentare il fondo di perequazione della spesa sanitaria. Al riguardo la formula perequativa del decreto legislativo n. 70 del 2001 e la sua attuale applicazione costituiscono un ottimo punti di riferimento, da non abbandonare senza attenta riflessione. Il punto sta nello stabilire se la formula di perequazione deve solo ridurre o deve eliminare le differenze nella capacità  fiscale per abitante. In sostanza, il testo costituzionale in esame sembrerebbe aprire la strada, secondo alcuni, sia ad un modello di federalismo descritto come 'forte', e dunque tendenzialmente aperto ad una rilevante divaricazione tra le prestazioni pubbliche e il suo correlato della spesa pubblica per abitante, divaricazione che riflette ed amplifica le diversità  nella capacità  fiscale delle diverse regioni, sia ad un modello di tipo cooperativo o solidaristico, che mira ad assicurare in via prioritaria una (più o meno) elevata eguaglianza fra i cittadini, indipendentemente dalla regione di residenza, attraverso una robusta azione perequativa dei gettiti fiscali: solo dopo che questo obiettivo è stato raggiunto è possibile garantire differenziazioni locali . 9. La soluzione costituzionale è quella del federalismo solidale. Sono possibili differenze nella capacità  fiscale, e dunque nella offerta pubblica tra le regioni, ma solo dopo che l'effetto combinato dei tributi propri, delle compartecipazioni ai tributi erariali e delle assegnazioni dal fondo perequativo, consentano a tutti gli abitanti di tutte le regioni di godere delle prestazioni essenziali concernenti i diritti sociali e civili che, nella competenza esclusiva dello Stato, devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. In altri termini, la competenza esclusiva dello Stato in materia di livelli essenziali e di perequazione finanziaria, rende possibile un coordinamento concorrente della finanza pubblica, tra Stato, regioni ed enti locali che incorpori diversità  nell'offerta regionale e locale di servizi pubblici, solo dopo che il sistema fiscale nel suo complesso è stato conformato in modo da garantire i livelli essenziali. I contributi speciali, ai sensi del quinto comma dell'art. 119 Cost., sono esterni a questo meccanismo 'ordinario' di perequazione e riguardano situazioni ed aree territoriali per le quali permane storicamente una situazione economica e sociale di svantaggio. Dunque, i livelli essenziali sono la chiave di volta del sistema e giocano in modo preventivo ed esterno rispetto alla determinazione dei meccanismi di perequazione e coordinamento tra Stato, regioni ed enti locali. In altri termini, la compartecipazione ai tributi erariali e la perequazione devono operare a valle delle determinazione dei livelli essenziali. La compartecipazione e la perequazione non possono essere realizzate in modo da compromettere o addirittura da non rendere possibile l'esercizio delle funzioni assegnate alla competenza esclusiva dello Stato e che attengono alle garanzie di uguaglianza e degli inderogabili doveri di solidarietà  (art. 2 e 3 Cost.). Le regioni possono dunque autodeterminare il livello delle funzioni loro attribuite nelle materie concorrenti, ma dentro un vincolo di equilibrio finanziario posto dalla preventiva definizione di formule di compartecipazione e di perequazione idonee a consentire il preventivo finanziamento, a carico della finanza statale dei 'livelli essenziali" su tutto il territorio nazionale. Lo spazio per possibili divaricazioni nel livello delle funzioni e dei servizi resi dalle regioni nelle materie a competenza esclusiva o concorrente è correlato inversamente alla ampiezza (qualità  e quantità ) dei livelli essenziali: cioè al nucleo di diritti di cittadinanza che si ritiene debbano dare corpo e sostanza alla comune appartenenza ad una stessa comunità  pubblica. E lo Stato rimane il garante della concreta articolazione e attuazione di questi diritti sociali e di libertà  e del loro reciproco: l'obbligazione tributaria. E' il sistema fiscale dello Stato che deve essere comunque conformato in modo da garantire questo assetto di diritti e doveri di solidarietà , pur in una articolazione fortemente decentrata nei profili di autonomia impositiva e normativa. Il ruolo di coordinamento dello Stato entra in gioco solo dopo e in quanto l'ordinamento finanziario nel suo insieme sia in condizione di assicurare la sostenibilità  finanziaria dei diritti di cittadinanza su tutto il territorio nazionale. Ed è per assicurare tale sostenibilità  finanziaria ( quella che abbiamo chiamato una condizione necessaria di interpretazione dell'art. 81 Cost) che restano alla competenza esclusiva dello Stato le materie di cui abbiamo discusso. Statualità , diritti di cittadinanza e prelievo fiscale: una struttura fiscale per una idea ed una pratica di democrazia politica. 10. Il principio di specificazione nei bilanci dello Stato, delle regioni e degli enti locali come criterio e misura dell'esercizio politico dei poteri di rappresentanza. Il coordinamento dei bilanci pubblici ed il rispetto dei criteri di convergenza europea. Il patto di stabilità  ed il controllo trasparente dei processi di formazione e copertura dei fabbisogni finanziari. Possibile superamento della tesoreria unica nel rigoroso mantenimento di strumenti condivisi di controllo-coordinamento dei processi di formazione del fabbisogno e dell'indebitamento netto della PA. 11. Il divieto per le regioni e gli enti locali di indebitarsi per la copertura di oneri correnti. I vincoli alla politica di bilancio delle regioni e degli enti locali tra: criteri europei di convergenza; obbligo costituzionale di copertura ex art. 81 Cost. e Patto di stabilità  interno. Ancora di recente, anche a livello governativo, è stata sottolineata con forza l'esigenza di una forte unità  e coesione interpretativa nelle regole che presiedono all'equilibrio dei bilanci degli enti che compongono il settore Pubblica Amministrazione, nella versione dei conti europei. Si è detto che un assetto di tipo federale in un certo senso richiede un maggior grado di rigore e di coordinamento nell'applicazione delle regole di copertura finanziaria, ai sensi dell'art. 81 Cost. Si tratta di affermazioni del tutto condivisibili, e del resto da tempo già  sviluppate: ma esse, per essere coerentemente svolte, richiederebbero la definizione di un quadro stabile, organico e chiaro di regole di coordinamento, in qualche misura un poco al riparo dai mutevoli cambi di indirizzo nelle maggioranze del governo nazionale: in altri termini, le regole di fondo sul coordinamento e sulla trasparenza e sulla confrontabilità  dei bilanci degli enti territoriali ad autonomia finanziaria costituzionalmente protetta, dovrebbero trovare una sede normativa tendenzialmente stabile, in una legge cornice, di tipo organico. Ad avviso di chi scrive, questa sede non può che tradursi in una rivisitazione dei titoli IV e V della legge 468, modificata; a partire da questa cornice stabile, e solo dopo che essa sia stata posta, in collaborazione con gli enti territoriali interessati, avrebbe un senso rinviare alla legge finanziaria annuale, il coordinamento dinamico dei rapporti tra Stato ed enti locali, nel limiti e con le forme disciplinate dalla legge 468, modificata. Ma chiedere rigore agli enti territoriali, e poi rimettere ad uno strumento legislativo particolarmente permeabile alle esigenze ed alle pressioni dell'agenda politica (la legge finanziaria) la soluzione dei problemi di coordinamento strutturale è l'esatto opposto di ciò che richiede una ordinata attuazione del nuovo titolo V: e naturalmente non basta cambiare il nome della legge finanziaria per cambiarne natura giuridica e funzionale: 12. Una riflessione conclusiva. La riforma apre contestualmente molti 'cantieri' di lavoro che dovranno essere implementati contestualmente, con importanti 'trade-off' da valutare in corso d'opera. Proviamo ad indicarli con G. Viesti (2001) analizzando le norme, e cercando di ordinare e gerarchizzare i temi: 12.1. determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali ed i diritti civili che devono essere garantite su tutto il territorio nazionale; 12.2. articolazione normativa delle forme di autonomia differenziata, specie negli aspetti finanziari, sulla base dell'art. 116 comma terzo; 12.3. mappatura delle leggi cornice e introduzione dei necessari raccordi ove manchino, tra legislazione nazionale e legislazione statale nelle materie a disciplina concorrente; 12.4. definizione del quadro regolamentare entro il quale si può esercitare la disciplina della potestà  impositiva degli enti locali; 12.5. criteri per la ripartizione dei tributi erariali 'riferibili al loro territorio', 12.6. criteri per la assegnazione delle risorse del Fondo perequativo; 12.7. criteri per la erogazione dei contributi speciali previsti dall'art. 119,comma quarto; 12.8. disciplina dei poteri sostitutivi centrali; 12.9. disciplina della copertura finanziaria degli oneri correlati alle funzioni amministrative esercitate dagli enti locali; 12.10. revisione degli Statuti regionali; 12.11. riorganizzazione della legislazione regionale nelle materie concorrenti ed esclusive. A questa agenda deve aggiungersi la questione centrale e cruciale del luogo 'politico' che in atto deve garantire la partecipazione delle regioni, comuni ecc,ecc, alla formazione delle leggi che disciplinano materie 'concorrenti'. La qualità  e gli effetti del decentramento federale avviato in Italia dipendono crucialmente dalla direzione e dalle scelte che segneranno il lavoro, necessariamente lungo e complesso di questi 'cantieri'. Aprire questi cantieri e gestirli sarà  questione assai complicata: la complessità  tecnica si intreccia ad un puzzle politico delicatissimo che investe direttamente il contenuto dei diritti sociali e civili e dunque l'idea stessa del funzionamento della democrazia politica. L'innovazione amministrativa, nel doppio versante delle formule organizzative e della collaborazione tra poteri pubblici e soggetti privati, dovrebbe essere un terreno d'elezione per l'attuazione del federalismo. Un certo gusto di innovare partendo dalle situazioni reali e senza concessioni, da un lato, ad una impostazione prioritariamente " ordinamentalista" ( cambiare innanzitutto le leggi per forzare il cambiamento amministrativo), dall'altro alla demagogia etno populista del federalismo cd padano, sarebbe, sarebbe l'atteggiamento responsabile, da attendersi da qualsiasi classe politica di livello europeo, di centro destro o di centro sinistra. Mettere altra carne al fuoco mentre sono ancora da decidere questioni così dense e complesse appare alquanto improvvido ed un po' dilettantesco. Mi sembra che per quanti si considerano riformisti , per scelta politica libera e permeata da una visione progettuale dei destini della Repubblica democratica e dell'Europa, vi sia un campo enorme di impegno culturale. Bibliografia utilizzata. - Senato della Repubblica - 1a Commissione permanente. Indagine conoscitiva sugli effetti nell'ordinamento delle revisioni del Titolo V della Parte IIa della Costituzione. Testimonianza del Governatore della Banca d'Italia Antonio Fazio. 12 dicembre 2001. - G. Viesti (2002), Decentramento dei poteri e questione territoriale, in corso di pubblicazione su 'Economia Italiana'. - E. Granaglia (2002), Verso un ridimensionamento dei diritti di cittadinanza? Alcune considerazioni critiche sull'introduzione del federalismo nel nostro Paese. Paper. - P. Giarda (2002), Le regole del federalismo fiscale nell'art. 119: un economista di fronte alla nuova Costituzione; in: Le Regioni, dicembre 2001; - F. Domenicantonio e F. Pica (2000), Teoria e fatti del federalismo, Il Mulino; - J.P. Fitoussi, (a cura di), L'Union europèenne, Fajard; - P. Ferro e G. Salvemini, (1999), Il patto di stabilità  interno. Un'intesa tra Stato ed enti locali, in: Queste istituzioni, n. 117120; - Federalismo fiscale, 1966-2003, ANCI-Lazio, a cura di G. Guerrieri; - La finanza pubblica italiana. Rapporto 2001, a cura di L. Bernardi e A. Zanardi, Il Mulino; - M. Bordignon e F. Cerniglia, L'aritmetica del decentramento: devolution all'italiana e problematiche connesse, febbraio 2001, paper: Società  italiana di economia pubblica. - F. Gallo (2002), Prime osservazioni sul nuovo art. 119 Cost. (paper). - R. Bifulco e V. Atripaldi, Federalismi fiscali e Costituzioni, Torino, 2001; - L. Barca e M. Franzini, La cittadinanza difficile. Diritti e Welfare, Firenze, 2001: ivi, in particolare, F. Cafaggi, Diritti e libertà  nella trasformazione dello stato sociale. NOTE 1 Prima di procedere nell'analisi delle nuove norme costituzionali che regolano i modi e le forme del coordinamento finanziario tra lo Stato le regioni, i comuni, le province e le Città  metropolitane, è opportuno offrire una sintetica ricostruzione dei tratti essenziali che hanno segnato il riordino dell'autonomia finanziaria di regioni ed enti locali nel corso degli anni novanta. - Progressivo rafforzamento dell'autonomia finanziaria degli enti locali. Istituzione dell'ICI, Imposta sul valore dei fabbricati e delle aree fabbricabili (decreto legislativo n. 502 del 1992) e riordino della disciplina della tassa sullo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (Tarsu), nonché dell'imposta comunale sulla pubblicità  e della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche. - Decreto legislativo n. 446 del 1997: istituzione dell'IRAP - Imposta regionale sulle attività  produttive. Il gettito ammonta a circa 50.000 miliardi annui e per il 90%, al netto della quota di pertinenza statale, è destinato a far fronte agli oneri relativi al finanziamento della spesa sanitaria, tenuto conto della contestuale abolizione dei contributi statali al Servizio sanitario nazionale. Istituzione di una addizionale regionale all'IRPEF. Potenziamento dell'autonomia regolamentare degli enti locali, anche in materia tributaria, peraltro nel rispetto della riserva di legge di cui all'art. 23 della Costituzione: è la legge che è chiamata ad individuare le fattispecie imponibili, i soggetti passivi e l'aliquota massima di ciascun tributo. Il finanziamento delle funzioni trasferite alle regioni e agli enti locali in attuazione della legge n. 59 del 1997. Prima fase: trasferimenti erariali. Seconda fase: sostituzione dei trasferimenti con compartecipazioni ad imposte erariali: addizionale comunale e provinciale all'IRPEF: - Per quanto attiene alle regioni, il finanziamento delle funzioni ad esse conferite con risorse di natura tributaria è stato disciplinato, nell'ambito di un primo generale riassetto della finanza regionale, con la legge n. 133 del 199 e con il decreto legislativo n. 56 del 2000. Abolizione dei trasferimenti erariali alle regioni e sostituzione con compartecipazioni ad imposta. Compartecipazione all'IVA. Aumento dell'aliquota addizionale IRPEF e della compartecipazione all'accisa sulla benzina. Fondo perequativo nazionale. Periodo transitorio per il superamento della spesa storica. Finanziamento della spesa sanitaria. Il sistema dei tributi propri delle regioni, dei comuni e delle province a regime. La distribuzione tra Stato ed enti decentrati del prelievo obbligatorio: uno schema ricostruttivo. 2. L'art. 8 della legge n. 281 del 1970 (che attuava il vecchio art. 119 Cost.) prevedeva che le quote dei tributi erariali affluissero ad un fondo nazionale e che questo fondo - un vero e proprio fondo perequativo - venisse ripartito per 6/10 in proporzione alla popolazione residente, per 1/10 in relazione alla superficie e per il restante 3/10 in base al tasso di disoccupazione, al tasso di emigrazione ed al reciproco del reddito regionale per abitante. In effetti, nei primo anni il riparto dei tre decimi del fondo è avvenuta ponendo molta attenzione alla distribuzione regionale della spesa storica, corrispondente alle funzioni statali trasferite a far corso dal 1972. Il decreto delegato n. 56 del 2000 ha stabilito una formula di assegnazione delle risorse statali alle regioni che dà  un peso pari al 60 per cento alla perequazione delle capacità  fiscali, con un coefficiente di riduzione delle riduzioni delle differenze nei gettiti dei tributi propri regionali pari al 90 per cento e un peso del 40 per cento all'indicatore dei 'bisogni sanitari', con una lunga fase di transizione per l'abbandono del modello di spesa storica esistente nel 2001.