Il semiparlamentarismo per chiudere la transizione italiana 

Sergio Fabbrini (Professore di Scienza politica all'Università  degli Studi di Trento, di Comparative Political Institutions nel Dottorato in 'Comparative and European Politics' dell'Università  degli Studi di Siena e Recurrent Visiting Professor di Comparative Politics alla University of California di Berkeley)

Relazione presentata al seminario sulle riforme istituzionali, Fondazione Italianieuropei, Roma, 9 gennaio 2003.

Premessa: la transizione italiana L'Italia è ancora in piena transizione istituzionale. Naturalmente, è bene non confondere la transizione con la crisi . Infatti, la seconda coincide con la messa in discussione di un equilibrio politico-istituzionale vecchio, mentre la prima rinvia alla ricerca di un equilibrio politico-istituzionale nuovo. Nel caso italiano, la crisi è coincisa con la messa in discussione del modello consensuale di democrazia, mentre la transizione rinvia alla istituzionalizzazione di un modello competitivo di democrazia. Infatti, nelle democrazie consolidate occidentali, sono registrabili due predominanti modelli di organizzazione del processo politico-decisionale : quello basato sull'inclusione di tutte le minoranze rilevanti in quest'ultimo (democrazia consensuale) e quello basato sull'esclusione della minoranza da quest'ultimo (democrazia competitiva). Che poi significa che la seconda democrazia si basa sull'alternanza al governo di opzioni politiche alternative, mentre ciò non avviene nella prima democrazia. Anche se l'Italia postbellica ha realizzato un proprio modello di democrazia consensuale, nondimeno essa, al pari degli altri paesi a democrazia consensuale, non ha registrato alcuna alternanza al governo nazionale fino all'inizio degli anni novanta. In Italia, l'assenza dell'alternanza ha avuto un'implicazione istituzionale inequivocabile: l'instabilità  dei governi . Tra il 1945 e il 1989 si sono avuti ben 43 governi che sono rimasti in carica in media 12,3 mesi. Al contrario, ciò che ha connotato e connota le democrazie competitive è la stabilità  dei governi, tant'è che, per fare un esempio, la Gran Bretagna ha registrato, nello stesso periodo di tempo, 16 governi che sono rimasti in carica in media 32,8 mesi. Vi sono diverse ragioni per considerare la stabilità  come un attributo importante della democrazia. Ne ricordo almeno due (che ogni sinistra dovrebbe sempre tenere a mente). Innanzitutto perché, anche se non vi è un nesso di causa-effetto, la stabilità  è una condizione della decisionalità  governativa: è difficile prendere decisioni importanti quando la prospettiva del decisore è di breve periodo. La scarsa decisionalità  del governo è un problema per la democrazia, ma soprattutto lo è per la sinistra democratica. Se è vero che la sinistra vuole rappresentare i ceti deboli nel mercato e nella società , allora è ancora più vero che essa abbisogna di un governo decidente per potere riequilibrare gli interessi forti nell'uno e nell'altra (ovvero la loro influenza sul processo decisionale). In secondo luogo, perché la stabilità  è una condizione per avere un governo responsabile. Nelle democrazie dove i governi durano poco e cambiano in continuazione è difficile che essi rendano conto di ciò che fanno o non fanno. L'instabilità  è un incentivo all'opacità  dei comportamenti dei singoli ministri e del governo nel suo complesso. L'irresponsabilità  dei governi è un problema per la democrazia, ma soprattutto lo è per la sinistra democratica. Se è vero che la sinistra vuole dare voce alla cultura del rendiconto, allora è ancora più vero che essa abbisogna di un sistema di governo che renda possibile stabilire 'chi è responsabile di cosa'. In democrazia non dovrebbero esserci decisori sottratti al rendiconto. A meno che non vi siano delle ragioni sistemiche che consiglino diversamente, come è il caso delle democrazie divise. Qui (e penso all'Italia postbellica) sopravvivere democraticamente è (stato) prioritario rispetto al governare responsabilmente. Tuttavia, nel nostro paese, tali giustificazioni sistemiche al governo debole e irresponsabile sono sparite da tempo. Così come sono sparite le condizioni che avevano giustificato l'assenza dell'alternanza. Tant'è che, già  agli inizi degli anni novanta, i movimenti referendari si erano mobilitati in nome della democrazia dell'alternanza, chiedendo che i governi venissero scelti 'immediatamente' dai cittadini durante le elezioni, e non più 'fatti e disfatti' dai partiti dopo le elezioni. Tuttavia, se con la riforma elettorale del 1993 il modello consensuale di democrazia è stato abbandonato (per via dell'alternanza che si è finalmente realizzata), nondimeno l'assenza di una successiva riforma istituzionale ha impedito che quel modello venisse sostituto con uno competitivo di democrazia (per via della natura farraginosa delle coalizioni che hanno governato dopo il 1996). Tant'è che il consensualismo, che aveva connotato (e vincolato) la democrazia postbellica, sembra essersi ora trasferito all'interno delle principali coalizioni politiche. Se è vero che con le elezioni del 1996 si è avviato un bipolarismo elettorale relativamente stabile, nondimeno ben tre primi ministri si sono succeduti nella prima legislatura della transizione (1996-2001), mentre l'unico primo ministro che si profila nell'attuale legislatura deve la propria preminenza più a ragioni extra-politiche che al funzionamento del sistema di governo. Insomma, la nostra transizione non è destinata (necessariamente) a transire. Nonostante l'evocazione semantica, infatti, una transizione potrebbe anche non concludersi. Ovvero potrebbe condurre ad esiti istituzionali diversi. Per questo motivo, le transizioni non possono 'essere lasciate a sé stesse'. Chi lo fa, rischia di trovarsi in un contesto istituzionale che logora il sistema democratico (quindi delegittimando chi opera politicamente al suo interno) o che penalizza le sue aspettative politiche. Senza una strategia di riforma, perseguita con un'efficace politica, non si conclude la transizione istituzionale. Ciò vale in particolare per il centro-sinistra che non dispone di risorse extra-politiche per far funzionare le istituzioni governative in modo competitivo. Ma vale anche per il centro-destra, che non sempre avrà  un primo ministro con le risorse di potere personale necessarie per tenere sotto controllo le rivalità  interne alla propria coalizione. Consensualismo e sistema di governo Cominciamo dall'inizio. Ho definito come consensuale il sistema di governo dell'Italia postbellica. Che caratteristiche istituzionali ha un sistema di governo di questo tipo? Va da sé che un sistema istituzionale non nasce bello e pronto, ma è il risultato di un intreccio di regole formali e pratiche politiche che finisce per dare gradualmente vita ad un assetto stabile di vincoli e di opportunità . Il nostro sistema istituzionale consensuale si è venuto a connotare per le seguenti caratteristiche strutturali: (1) per la diffusione del potere decisionale in più arene istituzionali, in coerenza con la logica propria di un assetto istituzionale policentrico; (2) per la condivisione del potere decisionale da parte di una pluralità  di attori politici, in coerenza con la modalità  propria di un processo politico inclusivo; (3) per la formazione di maggioranze legislative differenziate in arene distinte, in coerenza con l'esigenza propria di una politica anti-maggioritaria. Un sistema di governo policentrico, al cui interno le decisioni vengono prese da più attori, ognuno dei quali legittimato ad entrare in maggioranze contrapposte, è un sistema che funziona sulla base di una necessaria e prolungata negoziazione politica (tra partiti e all'interno di ognuno di essi). Una negoziazione imposta dai poteri di veto di cui gli attori in essa coinvolti sono dotati, ovvero dalle risorse istituzionali che essi possono utilizzare per fare sentire la propria voce nel processo decisionale. Dunque, il nostro, come gli altri sistemi di governo consensuali democratici, si è venuto a configurare come un sistema a poteri di veto molteplici, dove per potere di veto occorre intendere la capacità  che ha un attore politico o istituzionale di interrompere o rinviare una decisione indesiderata o che potrebbe penalizzarlo . I poteri di veto sono diffusi là  dove le democrazie debbono proteggersi da sé stesse. Tant'è che un potere di veto viene introdotto, o riconosciuto, per ragioni difensive, e non già  offensive. La sua diffusione si é avuta in sistemi politici basati sulla reciproca sfiducia tra i partiti (se non addirittura tra le loro componenti interne). Come è proprio delle società  connotate da fratture etniche, religiose o linguistiche (si pensi al Belgio, alla Svizzera, a Israele, o all'Olanda e all'Austria almeno fino agli anni settanta). O da fratture ideologiche, riflesso interno di esterni contrasti geostrategici, come è stato il caso della Francia della IV repubblica, della Finlandia e dell'Italia postbellica. In entrambi i casi si è registrata una forte tendenza ad includere il maggior numero di attori rilevanti nel processo decisionale. Con la differenza, però, che, nel primo tipo di democrazie, tale inclusione ha portato a governi di larga maggioranza. Mentre, nel secondo tipo di democrazie, tale inclusione ha portato alla formazione di maggioranze parlamentari di fatto più ampie di quelle governative. In entrambi si è finito per alterare la distinzione tra governo e opposizione. Peraltro, sistemi a poteri di veto molteplici si sono istituzionalizzati anche in paesi, come gli Stati Uniti, che non hanno conosciuto né l'uno e né l'altro tipo di fratture, ma che nondimeno hanno dovuto governare una complessità  sociale e territoriale senza equivalenti in altre democrazie . Ma se negli Stati Uniti l'anti-maggioritarismo del sistema di governo è stato accompagnato da una cultura politica coerentemente liberale sin dalla fondazione della nuova repubblica, così non è avvenuto nelle democrazie europee consensuali postbelliche. In realtà , in queste ultime sono convissute culture politiche diverse e disomogenee tra di loro, anche se il grado di disomogeneità  è variato sensibilmente da un paese all'altro. Culture politiche diverse che hanno trovato il loro punto di incontro nella difesa di alcune procedure o convenzioni istituzionali. Nel caso italiano, in specifico, quel punto di incontro ha finito per essere la celebrazione del parlamento in quanto sede privilegiata della decisione governativa. La teoria della centralità  del parlamento (intesa come possibilità  di governare dal parlamento, più che di governare nel parlamento) aveva così fornito una giustificazione alla pratica di associare (o consociare) il maggiore partito di opposizione nella formazione dell'agenda legislativa, senza coinvolgerlo nella composizione dell'esecutivo. Protetti da un sistema elettorale iper-proporzionalistico (a preferenze multiple), i partiti e le loro correnti hanno potuto progressivamente radicarsi nel sistema istituzionale. Ogni partito o corrente di partito o singolo parlamentare ha potuto coltivare il proprio segmento di elettorato, al riparo da sfide o minacce competitive. Naturalmente, non sono mancati i conflitti tra i vari partiti: anzi, in molti casi essi sono stati radicali e prolungati. Tuttavia, quei conflitti si sono svolti in un contesto così strutturato da rendere la loro soluzione prevedibile. Neppure il conflitto più radicale è riuscito ad alterare l'una o l'altra delle caratteristiche strutturali del sistema istituzionale. Di qui, l'immobilismo sistemico che ha accompagnato la democrazia italiana postbellica, immobilismo che ha portato ad una vera e propria ipertrofia sociale ed istituzionale dei partiti politici. Una ipertrofia quindi definita come partitocrazia, che deve essere considerata come un effetto del modello consensuale di democrazia, e della particolare istituzionalizzazione che esso ha registrato in Italia, e non già  la sua causa. Il dominio (piuttosto che il governo) dei partiti (la partitocrazia, appunto) si è potuto affermare proprio per l'assenza di una effettiva competizione tra di loro, una competizione preclusa da un modello democratico basato su una logica decisamente (ma, per molto tempo, necessariamente) anti-maggioritaria. In una società  ideologicamente divisa la democrazia poteva funzionare solamente attraverso un processo decisionale sottoposto ad una costante negoziazione tra le élite politiche e sociali. Ma ciò richiedeva una loro permanenza al potere, così da garantire l'affidabilità  dello scambio differito. Una permanenza che ha infine favorito la loro trasformazione in vere e proprie oligarchie politiche . L'Italia verso la democrazia competitiva? Va da sé che il modello competitivo di democrazia è organizzato secondo una differente logica istituzionale. Parlo di modello competitivo, e non già  maggioritario, di democrazia proprio per enfatizzare il suo funzionamento, piuttosto che la sua specifica organizzazione istituzionale. Una democrazia competitiva è connotata da una regolare alternanza al governo tra opzioni distinte in quanto inconciliabili. Un'alternanza che si realizza, o che si può realizzare, anche in assenza di un sistema elettorale maggioritario. A condizione, però, che il sistema elettorale proporzionale sia addomesticato, in primo luogo, da una meccanica bipolare del sistema di partito e, in secondo luogo, da alcuni accorgimenti dis-rappresentativi (come un'alta soglia di accesso per accedere alla distribuzione dei seggi e l'esistenza di piccoli collegi plurinominali). Nelle democrazie competitive: (1) il potere decisionale é concentrato esclusivamente nell'arena governativa; (2) il processo decisionale è controllato da pochi attori politici (capo del governo, alcuni ministri e il leader della maggioranza parlamentare); (3) le istituzioni sono politicamente fuse, nel senso che il parlamento e il governo sono tenuti insieme da un'unica e omogenea maggioranza politica. Naturalmente, anche in questo caso, si possono registrare modalità  diverse di implementazione di tale logica istituzionale. La modalità  è strettamente maggioritaria in Gran Bretagna e in Australia, ma lo è assai di meno in Canada. Infatti, in quest'ultimo paese, la crescita del potere delle province ha finito per sollecitare una moderazione del maggioritarismo dell'esecutivo, così da includere nel programma di governo gli interessi (o parte di essi) espressi dalle maggioranze specifiche delle singole unità  federate (si pensi alle richieste della maggioranza francofona del Quebec riconosciute dai vari governi che si sono succeduti ad Ottawa). La necessità  di conciliare il potere della maggioranza governativa con quello delle maggioranze territoriali è assai comune nelle democrazie competitive non-accentrate dell'Europa continentale, come la Germania e la Spagna. In questi paesi, anche se non vi sono dubbi che il governo sia l'attore decisivo e che il processo decisionale sia sensibilmente verticalizzato, è altrettanto indubbio che il governo nazionale sia costretto a tenere in seria considerazione gli interessi o le proposte avanzati dai vari governi regionali. In Germania, ciò è istituzionalmente inevitabile, visto il potere acquisito dal Bundesrat, il senato rappresentativo degli esecutivi dei Laender, nella politica di bilancio, oltre che nella politica europea. In Spagna, ciò è politicamente necessario, vista l'influenza che alcune Comunidad Autonomas sono in grado di esercitare, sia all'interno delle Cortes che nell'opinione pubblica del paese. Ma se si escludono le democrazie competitive non-accentrate, che riconoscono necessariamente alcuni poteri di veto alle unità  territoriali interne, le democrazie competitive accentrate (dalla Svezia alla Grecia) tendono ad essere strutturate su pochi poteri di veto. Naturalmente, in alcuni di questi paesi (si pensi ai paesi scandinavi) si è registrata una predisposizione a promuovere un largo consenso intorno alle principali scelte del paese, predisposizione resa storicamente inevitabile dalle limitate dimensioni geo-demografiche del paese . Ma tale predisposizione non ha impedito alla maggioranza di governo, quando lo riteneva opportuno, di imporre le proprie scelte politiche, nonostante il dissenso dell'opposizione. E' inutile precisare che, in questi casi, si tratta di scelte di politica pubblica e non già  di scelte istituzionali con implicazioni para-costituzionali. Perché, va da sé, una democrazia competitiva può funzionare solamente là  dove i principali attori politici conoscono il limite che non si può superare nell'esercizio del potere di maggioranza. Ora, nonostante la riforma elettorale del 1993 e nonostante le riforme introdotte nei regolamenti parlamentari, il sistema di governo del periodo successivo al 1996 ha tutt'altro che acquisito le caratteristiche della democrazia competitiva. Infatti: (1) seppure il potere decisionale sia meno diffuso all'interno delle due camere, il bicameralismo indifferenziato e il pluripartitismo al suo interno continuano a generare incentivi comportamentali per mettere in discussione la preminenza dell'arena governativa; (2) seppure il processo decisionale non sia più condiviso da maggioranza e minoranza, l'esistenza di coalizioni spurie (ovvero costituite di attori politici tra di loro incongruenti) spinge verso pratiche consociative al loro interno che indeboliscono la coerenza dell'azione governativa; (3) seppure la maggioranza sia unica nel parlamento e nel governo, la sua natura strumentale fa sì che la minaccia di maggioranze alternative sia sempre all'orizzonte, così da tenere sotto ipoteca i capi dell'esecutivo. Come si vede, a partire dal 1996 il nostro sistema istituzionale non ha più le caratteristiche consensuali che ha registrato nel lungo periodo postbellico. E' cresciuto il ruolo decisionale del governo, e del primo ministro al suo interno. Il rapporto tra governo e parlamento non ha più le caratteristiche orizzontali del passato. Il nostro sistema di governo non é più policentrico. Tuttavia, se esso non è più consensuale, allo stesso tempo quel sistema non è ancora competitivo. E' vero che nel 1996 si era formato un governo per via elettorale (pur con non poche ambiguità , visto che Rifondazione comunista si era presentata da sola alle elezioni, anche se poi ha fatto parte della maggioranza in parlamento), ma quel governo è stato poi sostituito da una nuova maggioranza costituitasi all'interno del parlamento. Una nuova maggioranza che ha poi continuato a condizionare regolarmente i governi D'Alema I e II e quindi il governo Amato, secondo la tradizione del governare dal parlamento. L'elezione del governo Berlusconi nel 2001 non ha modificato i rapporti tra governo e parlamento. Il potere personale del primo ministro gli ha consentito di controllare la propria coalizione, per lo meno quando essa doveva garantire il sostegno a proposte legislative (come quelle giudiziarie) di sua diretta preoccupazione. Tuttavia, quando questo 'vincolo di lealtà ' non veniva imposto o percepito, come è stato nel caso delle due leggi finanziarie per l'anno 2002 e (soprattutto) 2003, i partiti parlamentari della maggioranza hanno 'rotto tranquillamente le fila', presentando centinaia di emendamenti particolaristici in coerenza con la tradizione consensuale del parlamento italiano. Insomma, il governo non è ancora nelle condizioni di perseguire con coerenza il programma stabilito con gli elettori. Il consensualismo (o consociativismo) è uscito dalla porta del parlamento ma è rientrato dalla finestra della maggioranza e dell'opposizione parlamentari. La spinta bipolare dell'elettorato ha indubbiamente ridotto i margini della discrezionalità  parlamentare a fare e disfare i governi. Tuttavia, quella spinta si è rivelata insufficiente per garantire la stabilità  governativa tra il 1996 e il 2001: tant'è che il centro-sinistra ha avuto quattro governi con maggioranze differenziate, senza contare i trasferimenti di parlamentari da uno schieramento all'altro . Ma la situazione non è cambiata dopo il 2001: tant'è che il centro-destra ha dovuto registrare una costante conflittualità  al suo interno nonostante il potere personale esercitato su di esso dal primo ministro. Cosa sarebbe il centro-destra senza Berlusconi? In realtà , qualsiasi altro leader, anche il più capace, incontrerebbe insormontabili difficoltà  a tenere unita e a controllare quella coalizione. Come è avvenuto nella legislatura precedente, senza il suo attuale leader, il centro-destra passerebbe da un primo ministro all'altro, in virtù del potere di interdizione esercitatile dall'uno o dall'altro partito della sua coalizione parlamentare. Così, il governo e l'opposizione continuano ad essere sostenuti da coalizioni frammentate (sul piano organizzativo) e spurie (sul piano programmatico), coalizioni che al loro interno utilizzano una logica proporzionalistica pur dovendo agire in un contesto competitivo, con una personalizzazione non bilanciata della leadership (nel centro-destra) ed un bilanciamento spersonalizzante della leadership (nel centro-sinistra). Se il sistema elettorale consente (sia pure con non pochi limiti) all'elettorato di disciplinare il comportamento dei partiti durante le elezioni, tuttavia il sistema di governo fornisce loro non pochi incentivi per disattendere quella disciplina dopo le elezioni. Insomma, il bipolarismo elettorale non si è ancora tradotto in bipolarismo politico. Il semiparlamentarismo La transizione non potrà  avere una conclusione soddisfacente fino a quando il bipolarismo elettorale non verrà  istituzionalizzato attraverso una coerente riforma del sistema di governo. Nel caso italiano (e non già  in generale), viste le caratteristiche del sistema di partito emerso dopo il 1996, l'istituzionalizzazione del bipolarismo potrà  essere raggiunta solamente con l'elezione diretta del primo ministro e della sua maggioranza. E' basilare che le due elezioni (quella del primo ministro e del parlamento) siano, non solo contestuali, ma anche tecnicamente congiunte. Tale congiunzione può essere attuata in modi diversi . Tra di essi vi è quello prospettato da Giorgio Tonini nel suo disegno di legge costituzionale n. 1662 presentato al senato il 31 luglio 2002 . Ciò che conta è che il primo ministro eletto sia l'espressione personale di una maggioranza parlamentare a lui/lei collegata da un programma preventivamente concordato. Per questo motivo, concluse le elezioni, non sarà  necessario passare per il voto formale di fiducia parlamentare al primo ministro e al suo governo. Il presidente della Repubblica dovrà  prendere atto dei risultati elettorali e dovrà  quindi nominare capo del governo il candidato collegato alla maggioranza parlamentare. La condivisione di un candidato primo ministro consente di incollare le coalizioni elettorali. A condizione che quel candidato sia risultato vincitore nelle primarie di coalizione. Infatti, la primaria per la scelta del candidato a capo del governo, allargando la platea dei selettori ben oltre i confini dei leader e militanti di partito, fornirà  al candidato vincente la necessaria legittimità  democratica. La primaria dovrà  fornire l'arena istituzionale per stabilire i confini della coalizione, la sua identità  programmatica e la sua strategia elettorale . Quindi, l'eventuale elezione diretta di quel candidato a primo ministro gli/le fornirà  la forza necessaria per fronteggiare le possibili future rivalità  interne. Se è vero che un primo ministro scelto dagli elettori difficilmente potrà  essere sostituito per via parlamentare da una nuova maggioranza, tuttavia è altrettanto vero che il ruolo del primo ministro dovrà  essere protetto istituzionalmente, se si vuole che la volontà  degli elettori sia preminente rispetto alle preferenze dei rappresentanti di partito. Per questo motivo, è necessario che il primo ministro sia dotato del potere di scioglimento delle camere (il cui utilizzo porterebbe anche al licenziamento di sé stesso), nel caso si verificasse un contrasto non risolubile tra il governo e parte della sua maggioranza. Come avvenne nel 1998. Insomma, solamente gli elettori dovrebbero risolvere un simile contrasto. Naturalmente, il governo del primo ministro richiederà  una coerente riorganizzazione del parlamento. Innanzitutto, introducendo uno statuto dell'opposizione parlamentare che consenta a quest'ultima, e al suo capo, di chiamare al rendiconto il governo, ovviamente nel rispetto delle esigenze operative di quest'ultimo. In tal caso, l'intero sistema regolamentare del parlamento richiederebbe di essere ridefinito in relazione alla necessità  di soddisfare le esigenze del governo all'azione e le esigenze dell'opposizione al controllo. In secondo luogo, differenziando funzionalmente le camere, se proprio non è possibile trasformare il senato in camera delle regioni e delle municipalità . In tal caso, le funzioni di controllo sul governo e sul primo ministro dovrebbero spettare esclusivamente alla camera bassa. Essa sola, cioè, dovrebbe essere titolare del potere di sfiducia del primo ministro, il cui eventuale esercizio (a maggioranza assoluta dei suoi membri) dovrà  condurre al contemporaneo scioglimento dell'intero parlamento. Come si può vedere, si tratta di un potere cruciale, l'unico che può bilanciare quello di scioglimento riconosciuto al primo ministro. Naturalmente, dovranno essere previste eccezioni alla regola, cioè casi in cui il licenziamento o le dimissioni del primo ministro non porteranno automaticamente allo scioglimento del parlamento. Per questo motivo, potrebbe essere utile che gli elettori scegliessero, insieme al primo ministro, anche il vice primo ministro in grado di sostituirlo/la. Tale sistema di governo può essere definito come semiparlamentare (ma anche come 'neoparlamentare' o come 'parlamentarismo presidenziale'), in quanto preserva la logica propria del sistema parlamentare (e cioè che senza il consenso del parlamento il governo non può esercitare il proprio compito), seppure la mitiga attraverso l'investitura popolare del capo dell'esecutivo. In questo modo, il governo viene scelto dall'elettorato, ma viene controllato dal parlamento (e soprattutto dall'opposizione parlamentare). Essendo scelto dagli elettori, è a questi ultimi che il governo dovrà  rendere conto. Tuttavia, il parlamento avrà  la possibilità  di 'tirare il freno a mano' prima di quel rendiconto, se il governo non rispetterà  i patti con la sua maggioranza o le regole del sistema costituzionale. Come si può vedere, tale governo semiparlamentare é coerente con l'organizzazione dei governi regionali e comunali che si sono istituzionalizzati in Italia nell'ultimo decennio, rappresentando anzi di questi ultimi un vero e proprio sviluppo su scala nazionale . Esso, quindi, risulterebbe familiare all'elettorato, che da ormai un decennio elegge i capi degli esecutivi municipali e regionali. Per di più, come mostrano i sondaggi di cui disponiamo, l'elettorato ha mostrato di apprezzare il nuovo sistema semiparlamentare locale, che ha prodotto governi territoriali più stabili e leader più responsabilizzati, e non già  'derive plebiscitarie' o 'degenerazioni anti-democratiche' come i suoi critici ebbero a sostenere e continuano a fare. Piuttosto, i difetti del semiparlamentarismo locale sono dovuti all'incompleta spinta maggioritaria della riforma, che ha preservato la distribuzione proporzionale dei seggi all'interno sia della coalizione di governo che tra le forze di opposizione. Con il risultato che, mentre la prima è stata comunque disciplinata dal sindaco o governatore regionale eletto, la seconda si è frantumata in una pluralità  di partiti che ne hanno indebolito il potere di controllo. E' evidente, altresì, che il governo del primo ministro è coerente anche con una tendenza riemersa con insistenza nel periodo successivo al 1992, ovvero da quando (nell'autunno di quell'anno) fu operato il primo reshuffling del governo Amato. Un rimpasto che trasformò, con l'esplosione di Mani Pulite e l'arrivo degli avvisi di garanzia a membri del governo, il 'presidente del consiglio' in un vero e proprio 'primo ministro', cioè nel leader effettivo del governo. I governi tecnici di Ciampi e Dini confermarono la natura primoministeriale del governo, visto anche il diretto rapporto di fiducia che si era creato tra ognuno di loro (individualmente) e il presidente della Repubblica. Quell'esperienza venne solo parzialmente interrotta dal primo governo Berlusconi, che era ben presto evoluto verso il governo di coalizione presieduto dal presidente del consiglio: parzialmente, perché quell'esperienza durò appena sette mesi. Primoministeriale fu anche l'esperienza del governo Prodi, ma non quella dei governi successivi. Una tendenza infine affermatasi nelle elezioni del 2001 con l'indicazione anticipato del candidato primo ministro da parte delle due principali coalizioni politiche. Vale la pena di osservare, infine, come l'ascesa del primo ministro abbia trovato un adeguato contro-bilanciamento nel presidente della Repubblica. Un aspetto rilevante, infatti, del governo semiparlamentare è quello di preservare il ruolo di garanzia istituzionale del presidente della Repubblica, ruolo che è venuto affermandosi in Italia nel corso degli anni novanta. Insomma, il governo semiparlamentare connota di già  la nostra democrazia locale ed è una tendenza evidente della nostra democrazia nazionale. Il semiparlamentarismo e i suoi rivali Il tratto connotante del semiparlamentarismo è dunque il seguente: l'elezione diretta del primo ministro e della sua maggioranza. Con il semiparlamentarismo si afferma il principio che gli elettori scelgono i governi e le opposizioni, affidando poi al parlamento il compito di regolare e controllare le relazioni tra di essi. Va da sé che ciò avviene, de facto, anche nelle democrazie maggioritarie bipartitiche (come la Gran Bretagna), ma anche nelle democrazie competitive bipolari (come la Germania e la Spagna). In entrambi i casi, non c'è bisogno dell'elezione formale del primo ministro per dare vita ad un governo di maggioranza per via elettorale. Sia là  dove i partiti sono due e internamente disciplinati e sia là  dove le coalizioni sono costituite di pochi partiti gerarchicamente alleati, è evidente che primo ministro sarà  il leader del partito che ha vinto le elezioni (nel primo caso) o il leader del partito più forte della coalizione che ha vinto le elezioni (nel secondo caso). In entrambi i casi, il sistema di partito è stabilmente strutturato in senso bipartitico o bipolare, così da incanalare competitivamente le preferenze degli elettori. Come d'altronde avviene in Germania o in Spagna, dove il governo viene scelto dagli elettori, e non già  dalle trattative post-elettorali tra i partiti. Tant'è che un cambiamento della maggioranza di governo, o addirittura la sostituzione del suo capo, viene interpretato, da tutti gli attori rilevanti del sistema, come una ragione inequivocabile per sciogliere le camere e promuovere nuove elezioni . L'evoluzione semiparlamentare dei parlamentarismi tedesco e spagnolo è talmente pronunciata che essa ha finito per svuotare di significato politico la clausola costituzionale della 'sfiducia costruttiva'. Come è successo nel 1982 in Germania, in questi paesi si è affermato il principio che un cambiamento della guida del governo non è legittimo se non è scelto dagli elettori. Le democrazie elettorali contemporanee hanno davvero poco in comune con quelle dell'immediato dopoguerra. I processi di trasformazione sociale e cognitiva si sono così sviluppati da rendere sempre meno proponibile un'interpretazione paternalistica della politica. Non spetta più ai partiti fare e disfare i governi come è avvenuto nell'Europa (prima) liberale e (poi) democratica della seconda metà  del XIX e della prima metà  del XX secolo. Quell'esperienza di democrazia protetta, in cui il processo politico si esauriva nelle relazioni inter-partitiche, è riproducibile solamente nelle condizioni di società  irrimediabilmente divise. Dove così non è (e non è più così in Italia), i partiti debbono abbandonare in fretta le loro predisposizioni elitarie, se non vogliono essere portati via dal vento populista. Infatti, come è stato ben argomentato , l'elitismo ha contribuito non poco ad alimentare il populismo. In Italia non vi sono le condizioni per una evoluzione 'di fatto' verso il semiparlamentarismo. Da noi, non solo non vi è il bipartitismo, ma lo stesso bipolarismo è costantemente incrinato dal pluripartitismo interno alle due principali coalizioni. Coloro che vorrebbe portare in Italia il modello parlamentare tedesco si dimenticano sempre di considerare, chissà  perché, questo piccolo particolare: e cioè che il nostro sistema di partito ha poco o punto in comune con quello tedesco (ma anche con quello spagnolo). Per questo motivo, proprio per disciplinare il pluripartitismo interno alle nostre due maggiori coalizioni, la democrazia italiana ha bisogno di un accorgimento istituzionale ulteriore: ovvero ha bisogno di trasformare in norma ciò che nei paesi sopra considerati è divenuto una convenzione. Di nuovo, una formalizzazione che non altera la natura parlamentare del sistema di governo, anche se ne neutralizza la sua possibile degenerazione 'partitocratica'. Colpisce che (finora) la resistenza a tale formalizzazione sia stata più forte a sinistra che a destra, anche se la logica delle cose dovrebbe suggerire il contrario. Sono stati i conservatori che, tradizionalmente, hanno temuto l'entrata 'delle masse nello stato' e che, vieppiù, dovrebbero temere un processo politico in cui gli elettori sono messi nella condizione di scegliere (addirittura) il governo. Mentre sono stati, tradizionalmente, i progressisti che hanno cercato di eliminare le barriere all'entrata dell'uomo della strada nel processo decisionale. Come mai le predisposizioni al cambiamento si sono così rovesciate? Se è vero che (in Italia) l'adozione del governo del cancelliere (alla tedesca) finirebbe per cambiare tutto affinché nulla muti, lo stesso può dirsi con l'adozione del governo semipresidenziale (alla francese). Come è noto, il governo semipresidenziale (proprio della Francia della V Repubblica) è generalmente definito come un 'esecutivo duale', in quanto il suo governo ha una natura bicefala (al pari del Giano bifronte romano). Infatti, esso è guidato sia da un presidente della Repubblica che da un primo ministro . Il governo semipresidenziale è stato introdotto in Francia nel 1958, anche se la prima elezione diretta del presidente della Repubblica la si è avuta nel 1965 (nel 1958 il presidente della Repubblica era stato eletto indirettamente da un collegio elettorale ad hoc). Da allora fino al 2002, il mandato presidenziale è stato di sette anni, mentre quello parlamentare (cioè del primo ministro) non poteva superare i cinque anni. Con la recente riforma del 2002, i due mandati sono stati resi più omogenei sul piano temporale (entrambi durano cinque anni), anche se le due elezioni rimangono distinte e separate, proprio per favorire una maggiore 'vicinanza politica' tra elezione presidenziale ed elezione parlamentare. Perché si è fatta questa riforma? La si è fatta per tentare di arginare i difetti di questo sistema di governo. Che sono principalmente tre. Il primo difetto del semipresidenzialismo è il seguente: la possibilità  della coabitazione di maggioranze presidenziali e parlamentari opposte all'interno dell'esecutivo, come è avvenuto con regolarità  in Francia dal 1985. Naturalmente, in Francia, la potenzialità  conflittuale della coabitazione è stata addomesticata da alcuni fattori favorevoli, come: (a) l'omogeneità  culturale e formativa della classe politica sia di destra che di sinistra (proveniente per buona parte dalle Grandes Ecoles statali, come l'ENA), omogeneità  che ha consentito a quella classe politica di 'utilizzare un linguaggio comune' anche in presenza di contrasti ideologici e programmatici; (b) l'efficienza amministrativa degli apparati pubblici, che ha consentito di 'fare funzionare la macchina statale' anche in presenza di contrasti di policy per via delle divergenze tra le due maggioranze che controllavano l'esecutivo. Nondimeno, nel corso del tempo, questi fattori hanno sempre di meno esercitato i loro effetti positivi, anche perché la classe politica si è differenziata maggiormente al suo interno (basti vedere la composizione, assai meno tecnocratica, dell'attuale governo Raffarin), e l'amministrazione ha cominciato a mostrare i suoi limiti di fronte alle trasformazioni indotte dall'europeizzazione. Per di più, con l'approfondimento del processo di integrazione europea, i difetti della coabitazione sono stati addirittura trasferiti a livello sovranazionale, contribuendo a paralizzare lo stesso processo decisionale comunitario . Non può stupire, dunque, che l'élite politica francese abbia cercato di operare quelle riforme costituzionali che potessero ridurre le probabilità  della coabitazione, anche se tali probabilità  continuano ad essere assai alte per il meccanismo istituzionale proprio del semipresidenzialismo (elezione politicamente distinta e temporalmente separata del presidente della repubblica e del parlamento). Stupisce, invece, che in Italia vi siano ancora dei sostenitori acritici del governo semipresidenziale, così acritici che non si trovano più neppure in Francia. Peraltro, questi sostenitori non hanno ancora fornito una risposta convincente al problema (quello della coabitazione) che ha piegato le ginocchia della politica francese e che potrebbe addirittura mettere al tappeto quella italiana. Infatti, che caratteristiche potrebbe avere la coabitazione in un paese, come l'Italia, che non dispone né di una classe politica omogenea e né di uno stato autosufficiente sul piano amministrativo? Temo che la risposta sia scontata: quella coabitazione condurrebbe ad una nuova consociazione. In Italia, con le predisposizioni della nostra classe politica, la coabitazione tra un presidente di un polo ed un primo ministro dell'altro, nel caso non conducesse alla paralisi decisionale, certamente favorirebbe lo sviluppo di pratiche consociative tra di loro, con grande soddisfazione degli anti-bipolaristi di entrambe le coalizioni. Ma, naturalmente, chi ha trasformato l''ingegneria costituzionale' in una vera e propria 'ideologia politica' ha poca o punto preoccupazione di basare le proprie argomentazioni sui fatti e sulla logica istituzionale. Il secondo difetto del semipresidenzialismo è il seguente: la possibilità  della confusione decisionale all'interno di un processo di governo sempre più esposto alle influenze esterne. Infatti, il governo semipresidenziale non ha retto alla prova delle trasformazioni nel processo politico indotte dall'integrazione europea e internazionale. Come è noto, l'esecutivo duale francese ha potuto funzionare, per più di trent'anni, sulla base di una chiara, anche se para-costituzionale, divisione dei compiti tra il presidente della repubblica e il primo ministro: al primo il controllo della politica estera e militare e al secondo il controllo della politica interna. Sia nelle fasi a maggioranze consonanti che nelle fasi a maggioranze dissonanti, questa divisione dei compiti è stata generalmente rispettata dai due capi dell'esecutivo. Il punto è che, con l'approfondimento dell'integrazione sovranazionale, tale distinzione è divenuta sempre di più artificiosa nell'empirico svolgimento delle politiche pubbliche nazionali. Dove sono i confini tra politica estera e politica interna nella UE del dopo Maastricht? I ministri finanziari che si riuniscono a Bruxelles per fissare le linee della politica economica comunitaria o quelli della giustizia che delineano una politica comunitaria contro la criminalità  organizzata, stanno facendo 'politica interna' o 'politica estera'? Chi deve rappresentare il paese nel Consiglio europeo o nel Consiglio dell'Unione, il presidente o il primo ministro? Insomma, nonostante i difensori nostrani del semipresidenzialismo non se non siano ancora accorti, nelle democrazie europee non è più possibile stabilire con precisione il confine tra politica interna e politica estera. E ciò costituisce una formidabile messa in discussione della 'costituzione materiale' del governo semipresidenziale. Il terzo difetto del semipresidenzialismo è il seguente: la politicizzazione inevitabile del presidente della Repubblica che ne ha indebolito drammaticamente la sua funzione di garanzia. Infatti, quando il presidente della repubblica diventa capo di una maggioranza di governo, è evidente che il suo ruolo di capo dello stato viene ad essere sostanzialmente ridimensionato a favore di quello di capo politico. Esattamente come avviene nel presidenzialismo americano, dove il presidente è insieme leader dell'esecutivo e capo dello stato. Si è trattato, e si tratta, di un contrasto di ruoli con effetti potenzialmente paralizzanti. Che in America, tuttavia, sono stati tenuti sotto controllo dal sistema di separazione dei poteri, che incentiva le istituzioni congressuali e giudiziarie ad un'indipendenza deliberativa nei confronti del presidente (fino al punto di 'impiccarlo' se i suoi comportamenti 'risultino colpevoli di tradimento, di corruzione o di altri gravi reati', come recita un po' ambiguamente l'art. II, Sezione IV della costituzione). Quale attore o istituzione può assolvere ad una funzione di garanzia nei sistemi a fusione dei poteri come continuano a rimanere quelli semipresidenziali? Perché è evidente che nel semipresidenzialismo francese, un presidente della repubblica, sostenuto da una maggioranza consonante del parlamento, incontra pochi ostacoli nella sua strada, se non quelli di una corte costituzionale che comunque è politicamente condizionata (in quanto organismo insieme politico e giudiziario). Mentre così non è in America, dove la separazione dei poteri ha reso la Corte Suprema istituzionalmente indipendente dal presidente (e dal Congresso). Non può stupire che alcuni studiosi abbiano parlato, a proposito del caso francese in condizioni di maggioranze consonante, di un super-presidenzialismo , piuttosto che di un semipresidenzialimo. Perché in Italia dovremmo rinunciare alla funzione di garanzia costituzionale del nostro presidente della Repubblica che si è rivelata così utile? Per queste ragioni, se si vuole istituzionalizzare la democrazia dell'alternanza in Italia, il semiparlamentarismo appare assai più efficace del semipresidenzialismo. A condizione, naturalmente, che non si confonda il semiparlamentarismo con l'esperienza israeliana degli anni novanta, in cui l'elezione diretta del primo ministro è stata combinata con l'elezione iper-proporzionalistica del parlamento o Knesset. Va da sé che, nel modello semiparlamentare, il capo dell'esecutivo deve essere eletto con la sua maggioranza parlamentare, e non separatamente da essa, come è avvenuto in Israele. Perché, se si fa come in quest'ultimo paese, l'elezione diretta perde tutta la sua efficacia disciplinatoria del sistema di partito . Come infatti è lì avvenuto, al punto che l'elezione diretta del capo del governo è stata infine abrogata. Confondere il semiparlamentarismo con il 'modello israeliano' è come confondere il semipresidenzialismo con il 'modello di Weimar'. Infatti, se è vero che nella Germania democratica emersa dalla sconfitta militare della prima guerra mondiale il presidente dello stato venne eletto direttamente dagli elettori, nondimeno il parlamento continuò ad essere eletto con un sistema elettorale iper-proporzionalistico che ne frantumò drammaticamente la rappresentanza. Tant'è che i francesi si ben guardarono dal ripetere quell'esperienza, quando nel 1958 decisero di fare eleggere la camera bassa con il sistema maggioritario uninominale. Chi fa tali confusioni mostra di avere poca dimestichezza con il funzionamento delle democrazie. Insomma, se è vero che, formalmente, il semiparlamentarismo è stato sperimentato solamente nei governi regionali e locali italiani, nei fatti esso è la 'forma di governo' predominante nelle democrazie europee. Anche se esse, grazie alla struttura del loro sistema di partito, non hanno avuto bisogno di introdurre l'elezione diretta del capo dell'esecutivo per affermare il principio che i governi li scelgono gli elettori e non già  i partiti in parlamento. Naturalmente, nel caso italiano, l'elezione diretta del primo ministro dovrebbe essere accompagnata da una conseguente riorganizzazione delle regole del gioco politico, ovvero da una serie di regolamentazioni (dei conflitti di interesse, della propaganda televisiva, dei finanziamenti elettorali) che ne dovrebbero garantire 'il buon uso democratico'. Altresì, il governo semiparlamentare è destinato a sollecitare una riforma e aggregazione dei partiti e delle coalizioni, pena la loro esclusione dalla competizione. Basti osservare che se una forza politica, pur coalizzata, non è mai nelle condizioni di promuovere un proprio leader al ruolo di primo ministro, allora essa è destinata alla marginalità  politica e al declino elettorale. Infatti, l'elezione diretta del primo ministro tende a sovra-rappresentare, all'interno di una stessa coalizione, i partiti del candidato primo ministro e a sotto-rappresentare gli altri. Ciò favorirà  la nascita di partiti coalizionali del candidato (primo ministro), piuttosto che coalizioni di partiti che concordano di presentare un comune candidato (alla priemership). E, naturalmente, un partito coalizionale dovrà  funzionare, al suo interno, secondo una logica maggioritaria, in coerenza con la dinamica competitiva del sistema di governo. Conclusione: transizione e governo La transizione italiana, da sola, non si conclude. Essa si potrà  concludere solamente con l'innovazione istituzionale. Un'innovazione che sia in grado di rispondere all'esigenza che è all'origine della transizione: affidare agli elettori la scelta dei governi. Che significa, viste le condizioni del sistema di partito italiano, consentire agli elettori di eleggere il primo ministro con la sua maggioranza elettorale (così da dare vita ad un governo semiparlamentare). Naturalmente nel contesto di una competizione bipolare tra programmi e coalizioni alternative. Perché, se la competizione é multipolare, allora gli elettori potranno scegliere i loro rispettivi rappresentanti, ma non il governo. Infatti, in presenza di più poli politici, il governo risulterà  necessariamente dalle trattative post-elettorali tra i loro leader. Ovviamente, il bipolarismo sacrifica la rappresentatività , ma in cambio esalta la decisività  del voto: sia per quanto riguarda la scelta del governo che dell'opposizione. E poiché la formazione del governo è l'atto politico per eccellenza, collegare tale formazione alle preferenze immediate degli elettori significa fare avanzare ulteriormente il processo di democratizzazione. A condizione, naturalmente, che l'elezione diretta del primo ministro e della sua maggioranza venga collocata in un contesto di bilanciamenti sia politici (rappresentati da un particolare statuto riconosciuto all'opposizione) che istituzionali (rappresentati da un rafforzamento dei vari organi di garanzia costituzionale, dal presidente della Repubblica alla Corte costituzionale, oltre che da un rafforzamento dei governi regionali). Naturalmente, so bene che ciò che è plausibile non sempre è praticabile. Se il semiparlamentarismo si presenta come una risposta ragionevole ai problemi sollevati dalla transizione italiana, ciò non è sufficiente di per sé a neutralizzare i vari ostacoli che si frappongono alla sua realizzazione. Infatti, non mancano coloro che hanno poco o punto interesse ad una riforma semiparlamentare. Si pensi a quei partiti che, pur se coalizzabili, non avranno mai la possibilità  (per le loro dimensioni o per le loro caratteristiche ideologiche) di avanzare un proprio candidato alla guida del governo: per loro, questa riforma significherebbe una condanna alla marginalità . Oppure si pensi a quei partiti che non sono coalizzabili, o meglio che hanno trasformato la loro alterità  alle principali coalizioni in una vera e propria identità  politica: per loro, questa riforma significherebbe una condanna all'irrilevanza. E poiché, sia gli uni che gli altri dispongono di significativi poteri di veto, sia nelle coalizioni che nel parlamento, è facile ipotizzare che essi faranno di tutto pur di ostacolare o posticipare l'innovazione semiparlamentare. Come neutralizzare le loro resistenze ovvero con quale politica istituzionale promuovere la strategia semiparlamentare di riforma?