Il premierato. Matrici ideali e traduzioni nell'oggi

Stefano Ceccanti (professore straordinario di Diritto Pubblico Comparato Università  di Bologna e di Roma - La Sapienza e-mail: Indirizzo e-mail protetto dal bots spam , deve abilitare Javascript per vederlo sito web: www.spbo.unibo.it/pais/ceccanti)

Relazione presentata al seminario sulle riforme istituzionali, Fondazione Italianieuropei, Roma, 9 gennaio 2003.

SOMMARIO: Premessa di metodo. La sfida politica posta dal Presidente del Consiglio e le tre coordinate per una risposta più efficace; 1. Le matrici ideali del Premierato. Duverger e Mortati: fondamenti e conseguenze istituzionali di un'impostazione culturale di matrice riformista; 1.1. Dalla difesa del Parlamento contro gli arbitrii regi alla democratizzazione del Governo; 1.2. Premierato, parlamentarismo assemblearista, semi-presidenzialismo; 1.3. Perché Londra è preferibile a Parigi post 1958-1962 e alle sue confuse varianti 'all'italiana'; 1.4. Il filo rosso di centrosinistra del Premierato: Duverger, Mortati, il movimento referendario, l'Ulivo; 2. Quale premierato oggi; 2.1. Premierato, pesi e contrappesi: la ricerca di un equilibrio; 2.2. Premierato e Cancellierato: attenzione agli equivoci che ci fanno preferire il primo termine; 2.3. Dalla strategia alla struttura: l'invarianza della legge elettorale e la centralità  del rapporto sfiducia-scioglimento; 2.4. L'eventuale secondo (e comunque ultimo) Governo della legislatura: la flessibilità  presidenziale sulla base dei risultati elettorali; 2.5. Rafforzamento delle Garanzie e Statuto dell'Opposizione; 3. Conclusione: regole stringenti, ma non soffocanti 'La campagna per un Premier eletto dal Paese ha raggiunto un primo risultato, che è importante. Ha tolto alla destra una delle sue armi favorite: il mito della riforma costituzionale. Le reazioni (del centro-destra- NdA)… sono eloquenti: mostrano che, messi al muro di fronte ad una vera riforma costituzionale, i partiti conservatori si ritraggono confusamente cercando delle scuse… Un esecutivo forte non sarebbe così docile alle ingiunzioni delle lobbies come i nostri Governi impotenti: alla fine i travicelli sono preferibili per la protezione degli interessi e la conservazione dei privilegi… Nel XIX secolo le lotte costituzionali avevano un significato rivoluzionario. Il revisionismo (costituzionale- NdA) è passato da sinistra a destra negli anni 1890: ci si può chiedere se non sta per fare oggi il tragitto inverso… Oggi un esecutivo impotente ha per partner un parlamento debole, che è spossato da intrighi invece di legiferare… Non si tratta (con la scelta popolare del Premier- NdA) di abbassare ancora il parlamento rafforzando l'esecutivo a sue spese, ma di stabilire un parlamento forte di fronte a un governo forte. La forza della Convenzione non indeboliva la forza del governo giacobino: la sosteneva col suo contrappeso. Dopo Termidoro, al contrario, la debolezza dell'esecutivo si è nutrita della debolezza delle Assemblee e la loro congiunzione ha condotto a Brumaio'. Tratto da M. Duverger, Un révisionnisme de gauche, in 'Le Monde' del 18 maggio 1956 Premessa di metodo- La sfida politica posta dal Presidente del Consiglio e le tre coordinate per una risposta più efficace Di fronte ad un'esigenza obiettiva, quella di completare la transizione, che l'Ulivo ha sempre avuto chiara sin dalla sua nascita (tant'è che di essa si parlava proprio nella scheda 1 del programma del 1996), l'attuale Presidente del Consiglio si è posto con un'ottica di parte. Infatti ha proposto, sia pur confusamente e con qualche cautela più recente, un mix (semi-presidenzialismo più proporzionale) che è evidentemente funzionale alla sua persona, alla sua volontà  di rimanere al centro della scena. Da Presidente eletto direttamente se vincente, da detentore comunque della maggioranza relativa in parlamento se perdente nell'elezione diretta, smantellando i collegi uninominali e l'Ulivo che è ad essi legato. Il differenziale positivo dell'Ulivo rispetto alla competizione proporzionalistica è stato del resto un incubo per l'attuale inquilino di Palazzo Chigi sin dalla competizione del 1996, quando l'Ulivo andò al Governo nonostante la sconfitta sul proporzionale. Oltre questo è difficile andare nel commentare le posizioni di Berlusconi, quanto mai ondivaghe. Forse si può aggiungere un unico altro elemento costante, oltre all'accertato timore per il maggioritario, che è quello della fuga dal principio di responsabilità . Nell'ottica del Presidente del Consiglio i propri insuccessi non vanno mai riconosciuti, vanno sempre addebitati a qualcun altro: ultima in ordine di tempo la lenta approvazione della Finanziaria dovuta non certo ad un ostruzionismo dell'opposizione, ma ad un faticosissimo negoziato interno al Governo e alla maggioranza. Quale migliore sistema, in questa logica, di un Presidente eletto direttamente, concentrato in importanti incontri internazionali in cui volta a volta si può dare ragione a leaders diversi, un Presidente che può costantemente giocare su maggioranze variabili, su vari Premier in Parlamento cambiati in corso di legislatura per scaricare su altri la responsabilità  delle concrete scelte di governo? Berlusconi ha infatti voluto dare un indirizzo di rifiuto della coabitazione, col richiamo a elezioni contestuali, ma il mix tra presidenzialismo e proporzionale, cioè tra presidenzialismo e assemblearismo, evoca scenari diversi, certo non meno preoccupanti, per chi ritiene che i sistemi istituzionali debbano fondarsi sul principio di responsabilità . Di fronte a questa iniziativa, pur senza ignorare le anomalie dell'attuale situazione, il centrosinistra non può limitarsi al purismo, sia perché la riforma costituzionale è realmente incompiuta sia perché la maggioranza non starà  comunque ferma per sue esigenze interne. Deve rispondere alla Lega sul federalismo pena la caduta del Governo e ciò le impone di intervenire, per riequilibrio, anche sulla forma di governo. Ci si deve certo interrogare su cosa si cela dietro tale atteggiamento di pregiudiziale 'non possumus' di parte del centrosinistra e che finirebbe inevitabilmente per ricompattare l'attuale maggioranza, a quel punto libera da qualsiasi remora nel procedere da sola Chi invece persegua il disegno politico di un centrosinistra unito in una comune ispirazione riformista deve in queste settimane decisive verificare i margini per serie soluzioni di sistema alla transizione italiana, che ne assecondino i suoi esiti parzialmente virtuosi e che ne risolvano le anomalie emerse. I programmi dell'Ulivo del 1996 e del 2001, senza ripetere qui un'analisi lessicale delle proposte contenute che saranno invece oggetto di sviluppo tecnico-politico, offrono le tre coordinate politiche di contorno, del resto opportunamente ribadite ieri dai responsabili della coalizione, che delimitano il range delle soluzioni tecniche: a) le proposte debbono basarsi su un consenso il più possibile condiviso nella coalizione, senza però accettare una logica unanimistica che impedirebbe qualsiasi proposta, esattamente come erano chiari in termini di indirizzo i contenuti del Premierato e della stabilizzazione del maggioritario proposti sia nel 1996 sia nel 2001. E' vero che una maggiore cautela è stata esercitata nella legislatura scorsa per senso di responsabilità  nei confronti dei nostri Governi: i dissensi sulle riforme minacciavano infatti di ritorcersi contro di essi. Ciò è stato però duramente pagato al prezzo di una minore coerenza delle proposte: una debolezza che ha facilitato poi lo sganciamento del centro-destra dai contenuti della Bicamerale. Forse la rottura ci sarebbe stata lo stesso, ma certo fu facilitata dalla debolezza delle proposte di merito. In ogni caso questa esigenza di consenso interno, pagata a duro prezzo, non può che essere minore nella presente legislatura in cui non siamo al Governo, sapendo che poi le eventuali lacerazioni saranno recuperate nella parte finale della legislatura: le regole aiutano anche in questo. Il dovere politico di ascoltare tutti rimane certo intatto, ma la responsabilità  di proposte (e decisioni) efficaci perché convincenti risulta potenziata in questa legislatura; b) le proposte, sin dalla loro configurazione originaria, debbono essere accettabili in parlamento e nel Paese anche da chi si riconosca senza riserve nel centro-destra e che ragioni in un'ottica corretta di sistema e non di vantaggio immediato di parte; guai a ritenere a priori per superficialità  o per cattiva coscienza che l'intera maggioranza sia impermeabile a proposte serie, o perché del tutto succuba del Presidente del Consiglio (del resto l'oscillazione delle sue posizioni in materia, con l'accettazione del Premierato, almeno come subordinata, nella conferenza stampa del 30 dicembre, dimostra che egli debba tener conto di posizioni diverse) o impegnata, in alcuni suoi settori, a sostenere rendite di posizione regressive. Anzi, la scelta degli interlocutori deve avvenire laicamente, sulla base dei loro intenti soggettivi e delle loro proposte obiettive, non per momentanee utilità  di breve periodo o per la semplice esistenza di divergenze tattiche verso il Presidente del Consiglio, magari per favorire le utilità  marginali del proprio piccolo gruppo. Interlocutore nella maggioranza è chiunque sia (o diventi: per chi è credente, e confida nella Grazia, nessuno è escluso dalla possibilità  di pentirsi o di redimersi) sostenitore di proposte che stabilizzano gli esiti della transizione in senso bipolare e maggioritario; c) le proposte debbono avere una loro coerenza interna, non si può eccedere nell'arte combinatoria oltre determinate soglie per aggiungere consensi. Sappiamo infatti che una delle finalità  più importanti è quella di rimuovere ostinati poteri di veto ed è quindi inevitabile che alcuni passaggi si consumino a maggioranza. Un conto è opporsi all'idea che la maggioranza costituente si identifichi con quella di Governo, un altro è ignorare che con gli unanimismi non sono possibili oggi buone riforme, soprattutto sulla forma di governo. Il problema, ovviamente, ricadrà  in questa legislatura soprattutto sull'attuale maggioranza perché sarà  essa, se noi saremo in grado di tenere una linea riformista e sensatamente collaborativa, a dover rischiare lacerazioni interne con possibili contraccolpi sul Governo. Sarà  essa a cercare di uscirne o provocando l'opposizione a irrigidirsi per avere la scusa di blindarsi nell'autosufficienza dei numeri o per cercare un accordo 'tutto politico' che prescinda dalla tenuta del merito delle riforme. Magari, come si preannuncia in certe proposte e nella tendenza a mescolarle, per accontentare il Presidente del Consiglio e tutti i suoi potenziali successori giungendo ad almeno tre elezioni dirette contestuali: Presidente della Repubblica, Vice-Presidente a lui legato in un ticket e Premier a capo della coalizione che riceve il premio nelle simultanee elezioni per il Parlamento. E' comunque evidente che chi decide di arroccarsi (per convinzione o per convenienza) su un nobile conservatorismo istituzionale si opporrà  a questa nostra linea, che è però coerente coi programmi dell'Ulivo. Sarebbe però esiziale se, per volontà  eccessivamente compromissorie verso tali frange irriducibili, che non rimuoverebbero comunque le loro opposizioni, si sommasse anche il dissenso di merito, per la debolezza di contenuto delle proposte, di quella parte di Paese che vuole le riforme e che si sentirebbe nuovamente tradita, soprattutto dal centrosinistra. Su questa strada è bene allora precisare che il documento di ieri è stato un buon punto di partenza, ma certo vi è molto da approfondire. Bisogna interrogarsi seriamente sul perché sia stato recepito così male, anche da osservatori non prevenuti. Non sarà  che abbiamo veicolato uno spirito complessivo di mera manutenzione dell'esistente, necessaria, ma certo non propulsiva? Per rispondere a questa domanda conviene allora ripartire dalle matrici ideali forti del Premierato e fare quindi proposte per superare i nostro obiettivi punti di difficoltà . 1. Le matrici ideali del Premierato. Duverger e Mortati: fondamenti e conseguenze istituzionali di un'impostazione culturale di matrice riformista 1.1- Dalla difesa del Parlamento contro gli arbitrii regi alla democratizzazione del Governo Le forze di centrosinistra (e non solo quelle) sono nate sulla spinta dell'universalizzazione del suffragio e, in origine, non potendo accedere ai governi del Re (se non per emergenze belliche) si sono poste soprattutto a tutela delle prerogative dell'assemblea parlamentare di fronte all'esecutivo non interamente democratico, in quanto ancora espressione parziale, diretta o indiretta, del monarca. E' questo schema di tipo assemblearista che è rimasto vivo nelle forze della sinistra più radicale, che rifiutano come peccaminosa la prospettiva di Governo. Le altre forze in senso lato definibili come riformiste (comprese però quelle massimaliste che proficuamente si autocomprendono come l'ala più radicale di una possibile coalizione di Governo) hanno ad un certo punto raggiunto le dimensioni quantitative e la consapevolezza di cultura politica necessarie a riflettere sul problema del Governo, della sua forza istituzionale, senza la quale non si dà  la possibilità  di bilanciare i poteri non democratici. 1.2. Premierato, parlamentarismo assemblearista, Semi-presidenzialismo Quale linea positiva imboccare di fronte alla crisi delle forme del parlamentarismo ereditate dallo Stato liberale? L'onda d'urto dell'estensione del suffragio aveva provocato problemi sconosciuti alle assemblee monoclasse e la tensione si era scaricata sul punto-chiave dell'equilibrio del sistema: il bilanciamento tra il potere dell'assemblea di sfiduciare il governo espresso dal Capo dello Stato e il potere di quest'ultimo di indire elezioni anticipate, una dizione che, come gli autori delle Costituzioni di Svezia e Danimarca e come fece notare durante la Bicamerale il relatore sulla forma di governo Cesare Salvi, è preferibile a quella tradizionalista di scioglimento anticipato perché più conforme alla realtà  (1). Sul lungo termine la pretesa di un Capo dello Stato, non avente pari legittimazione rispetto ai deputati e in grado di determinarne unilateralmente la sorte, non poteva reggere. In astratto, tre erano le soluzioni tecnico-politiche per uscire da tale contraddizione teorica e pratica rispetto agli ideali democratici. La prima era quella inglese del 1834 (non a caso due anni dopo la grande estensione del suffragio del 1832) con l'ultimo scioglimento anticipato imputabile al Re (dopo la creazione di un Governo di lotta contro la maggioranza parlamentare) e lo slittamento successivo al Premier di tale potere (avendo l'elettorato riconfermato la maggioranza sgradita al Re). Quel potere resta, ma si trasferisce (al di là  della deferenza formale al Sovrano che continua a firmare il decreto) al leader della maggioranza parlamentare, scelto di fatto insieme ad essa dal corpo elettorale. Per questo lo scioglimento non appare più legato a una discrezionalità  non democratica, arbitraria del sovrano. La richiesta di espansione della democrazia non è più domanda di riconoscere il ruolo della rappresentanza di fronte al potere, ma che il potere stesso sia democratico. Se il consenso democratico sta alle spalle del nuovo 'monarca elettivo', del Premier, egli è legittimato a minacciare gli spezzoni riottosi della propria maggioranza col deterrente dello scioglimento, come sottolinea con efficacia già  Bagehot nel 1867 (2), segnalando come la chiave nell'interpretazione della Costituzione inglese stia nel distinguere nettamente la parte 'efficiente' nascosta da quella scenografica delle forme antiche in cui continua ad ammantarsi. Quasi impercettibilmente il vecchio parlamentarismo basato sulla sola fiducia parlamento-Governo, diventa il neoparlamentarismo in cui il rapporto fiduciario sgorga dal corpo elettorale per poi approfondirsi nella fusione tra maggioranza parlamentare e Governo. La seconda via era quella francese del 1877, di fronte all'analoga crisi provocata dal Presidente Mac Mahon: la costituzione di un governo 'di lotta' contro la maggioranza dell'assemblea, la scioglimento anch'esso 'di lotta' e il successo dei repubblicani che porta alla pratica inutilizzabilità  del potere di scioglimento. Un successo avvelenato giacché capace sì di neutralizzare un potere non accettabile in quella latitudine da parte di un Presidente eletto dal Parlamento (che avrebbe dovuto 'ou se soumettre ou se demettre' dopo l'esito sfavorevole delle elezioni come preannunciò polemicamente Gambetta in campagna elettorale), ma che avrebbe portato la Francia, in assenza di un erede democratico di quel potere deterrente come il Premier inglese, a dibattersi fino alla fine della Quarta Repubblica tra assemblearismo oligarchico e ondate antiparlamentaristiche. La terza via era quella gollista del 1958-1962: ri-democratizzare la titolarità  del riabilitato potere di scioglimento tornando alla centralità  della figura del Capo dello Stato, stavolta eletto, però, a suffragio universale diretto. Una via già  tentata senza successo a Weimar, dove però l'elezione diretta si era coniugata con la proporzionale pura per il parlamento e le difficili vicende legate alla gestione di una sconfitta bellica. Nasce invece in Francia il semi-presidenzialismo maggioritario a preminenza del Capo dello Stato. 1.3. Perché Londra è preferibile a Parigi post 1958-1962 e alle sue confuse varianti 'all'italiana' Chi si ponga in un'ottica di forza di Governo (almeno potenziale) non può che: a) scartare la seconda via, le degenerazioni assembleariste con le quali, come aveva già  spiegato con chiarezza Léon Blum (3), non si realizzano certo programmi riformisti, ma ci si limita a una subalternità  delle istituzioni deboli nei confronti dei poteri forti; b) riconoscere in astratto la democraticità  sia della prima sia della terza via, e sin qui siamo oggi, direi, nello scontato rispetto agli sproporzionati anatemi anti-gollisti perdurati sino a qualche decennio fa; c) ma anche (e qui si può certo concentrare la discussione), quando entrambe siano ben congegnate, in grado di evitare entrambi le degenerazioni assemblearistiche (il che significa almeno l'attribuzione del potere di scioglimento al Premier con ossequio formale al capo dello Stato nel primo modello, o nel terzo direttamente al Capo dello Stato) riconoscere che esse non sono equivalenti. Infatti la via inglese si pone quasi come una naturale evoluzione della lotta delle forze sociali e politiche del parlamentarismo democratico contro la Scilla degli arbitrii del Sovrano e la Cariddi dell'assemblearismo. E' la via che: a) vede chi indice elezioni anticipate rischiare di perdere il proprio ruolo, mentre un Capo dello Stato che sciolga anticipatamente rimane comunque al suo posto, limitandosi a indebolirsi politicamente. Inoltre un Premier che assuma il giusto atteggiamento di correttezza costituzionale è costantemente presente in parlamento per rispondere alle critiche e alle domande dei rappresentanti. Invece il Capo dello Stato è fisicamente distante, comunica tramite messaggi ed esternazioni che ben si prestano a un confronto su valori comuni ma non su scelte di governo e che in Francia sono letti in Parlamento senza poter essere discussi in tale sede (art. 18 Cost.); b) appare più semplice, meno barocca per gli elettori, chiamati a scegliere in modo sostanzialmente diretto chi governa ed è responsabile, non chi incide sul Governo restando irresponsabile o chi si ritrae dal Governo per aver perso le elezioni legislative con la 'coabitazione', a lungo vissuta da molti come un temperamento nella concentrazione di potere e poi come una condanna che appiattisce i due vertici rendendoli troppo simili in una comune 'melassa' centrista che ha favorito il successo delle estreme. Forse la riforma costituzionale della riduzione del mandato a cinque anni e quella della legge organica che ha consentito la precedenza delle Presidenziali, entrambe per evitare la coabitazione, dovrebbero far meditare di più chi sostiene ancora la bontà  (o comunque la non negatività ) della medesima; c) appare inoltre più logica di quelle strane combinazioni tra semi-presidenzialismo e premierato che frequentemente riemergono nel nostro Paese per esigenze politiche che fanno aggio su un minimo di coerenza delle proposte: nel Premierato l'esecutivo è monocefalo e il Capo dello Stato è esterno all'esecutivo; nel semi-presidenzialismo francese (l'unico realmente considerabile perché è la sola democrazia di dimensione comparabile all'Italia) la diarchia senza coabitazione è chiaramente gerarchizzata a favore del Capo dello Stato per il combinato disposto tra testo costituzionale e dinamica politica; invece un sistema che veda il Presidente eletto direttamente e anche il Premier alla guida di una maggioranza rafforzata simultaneamente da un premio crea un 'bicefalismo' confuso, indistinto, strutturalmente foriero di conflitti senza un criterio per risolverli. L'elezione diretta può avere senso solo se un organo è così legittimato, elevandosi al di sopra degli altri; eleggerne più di uno è come non eleggerne nessuno ('todos caballeros'). Se poi si introduce anche il Vice-Presidente arriviamo a un surreale tricefalismo. 1.4- Il filo rosso di centrosinistra del Premierato: Duverger, Mortati, il movimento referendario, l'Ulivo Queste consapevolezze hanno portato il centrosinistra riformista a puntare sulla via del Premierato come soluzione ottimale dei problemi individuati. Pensiamo in particolare al filone revisionista della sinistra francese, da Duverger al lavoro collettivo del Club Jean Moulin del 1961: si comincia a parlare di neoparlamentarismo, in alternativa all'agonizzante assemblearismo della Quarta Repubblica e alla linea gollista, di revisionismo fondato sulla restaurazione dell'autorità  del Capo dello Stato. Su questo filone incontriamo poi un testo-chiave di Costantino Mortati, uno dei padri della Costituzione, chiaramente collocabile dal punto di vista ideale in una prospettiva di centrosinistra, pubblicato esattamente trent'anni fa, nel gennaio 1973 (4). Il testo è anzitutto interessante dal punto di vista culturale giacché coglie in modo profondo la connessione tra Prima e Seconda Parte della Costituzione, oltre le vulgate più frequenti. Come nella destra allora (ed oggi) frettolosi revisionismi tendono a presentare la revisione della Seconda Parte in connessione a una svalutazione della Prima, così, specularmente, nel centrosinistra alcuni filoni nobilmente conservatori vivono qualsiasi innovazione sulla Seconda Parte come un tentativo di vulnus ai danni della Prima. Per Mortati, che era stato protagonista in entrambe, si era invece aperta una contraddizione tra i fini elevati proposti dalla Prima Parte (giudicata ancora 'particolarmente felice', con un 'livello superiore a quello delle altre Costituzioni emanate nello stesso periodo di tempo') e l'impotenza decisionale legata alla Seconda che impediva di perseguirli. Per questo Mortati prevedeva la scelta elettorale simultanea del Premier e della sua maggioranza, sulla base di sistemi elettorali maggioritari, ma si differenziava dalle proposte della sinistra francese perché prevedeva che la rigidità  del simul stabunt simul cadent (pur essendo da lui chiaramente identificata come la 'logica del sistema') dovesse essere temperata da un grado limitato di flessibilità  da affidare al ruolo arbitrale del Capo dello Stato. Proposte più moderate nei contenuti di riforma, ma con la medesima ispirazione e soprattutto col merito storico-politico di aver rotto il tabù successivo al 1953 della immodificabilità  delle regole elettorali, sono state poi quelle sostenute da Roberto Ruffilli (anche per merito degli inputs di Ciriaco De Mita) e di Gianfranco Pasquino (5). Aggravandosi la crisi del sistema politico, anche in reazione alla diversa ipotesi socialista che invece muoveva dall'elezione diretta del Capo dello Stato lasciando intatta la formazione post-elettorale dei Governi, vari sono stati i contributi nel movimento referendario per un modello di premierato che partiva dalla modifica del sistema in senso uninominale e maggioritario senza però ridursi a tele aspetto: basti richiamare, come esempi principali, il saggio di Augusto Barbera su 'Democrazia e Diritto' del 1990 'Un'alternativa neoparlamentare al presidenzialismo' (6) e le proposte di legge di iniziativa popolare delle Acli sotto la dinamica presidenza di Giovanni Bianchi che accompagnarono la raccolta sui quesiti referendari, nonché, più in generale, come approccio storico-culturale, l'importantissimo volume di Pietro Scoppola su 'La democrazia dei partiti' (7). Hanno poi reso reale il modello la legge elettorale per comuni e province (n. 81/1993) e la successiva riforma regionale completata con la legge cost. 1/1999) su diversi livelli di governo (privi comunque di una figura di garanzia come il Capo dello Stato in grado di gestirne una limitata flessibilità ) e con qualche incongruenza (com'è a mio avviso il 'voto disgiunto' dato corpo a quel modello). Da segnalare anche, in questa lunga matrice di centrosinistra del Premierato italiano, due importanti interventi di Maurice Duverger, chiamato in entrambe le occasioni dalla Fuci, n