Relazione di Massimo Brutti al seminario "Sistema di governo della giustizia, poteri neutri e funzioni giurisdizionali
Se vogliamo dare una prospettiva non congiunturale alla nostra discussione e se puntiamo ad un progetto compiuto di riforma della giustizia, noi dobbiamo guardare oltre il conflitto, che è il tratto saliente delle vicende politico-parlamentari in questa legislatura. Conflitto ed opposizione: questo è l'orizzonte entro il quale ci muoviamo. Ciò vale, nel lavoro parlamentare, non soltanto per i disegni di legge del centro-destra che si limitano a norme di favore o di privilegio, ma anche per quelli che ambiscono ad una portata generale, come il testo recente sull'ordinamento giudiziario. La linea che abbiamo cercato di esprimere attraverso i nostri emendamenti è alternativa rispetto a quella del governo e della parte prevalente nella maggioranza. Non vi è stata nel centro-destra alcuna reale apertura al dialogo e non vi sono possibilità di incontro. Sappiamo che lo scontro continuerà ad essere aspro, almeno finché prevarrà l'attuale gruppo di comando che decide la politica della giustizia nella maggioranza. Ma è utile in questa sede - mentre il conflitto si svolge - riflettere sulle idee guida, tessere nuovamente il filo di una elaborazione culturale con più respiro e di una proposta sganciata dalle battaglie quotidiane, proiettata sui tempi medi, al di là di questa legislatura. Parto da una domanda duplice: come definire il rapporto giurisdizione-politica e qual è il modello normativo su cui dobbiamo puntare. E' ormai ovvia la constatazione che molte pronunce giurisdizionali, in più campi, oggettivamente incidono sulla vita collettiva e spesso - a causa della struttura dell'ordinamento e della qualità delle norme - risentono del giudizio di valore dell'interprete. E' lecito ritenere che questa sia una politicità inevitabile. Possiamo tenerla sotto controllo, sia agendo sulle norme, per semplificare e contenere la discrezionalità , sia elevando gli standard deontologici relativi alla indipendenza e alla terzietà . Ma quel che conta di più è che sia scartato ed escluso un altro genere di politicità . Se la politica è competizione per il potere tra vari gruppi e se nel sistema democratico la competizione viene regolata con il voto, ebbene la giurisdizione deve rimanere estranea a questa competizione. Il suo potere, che è potere diffuso, uguale quanto allo ius dicere per ciascun magistrato, non è legittimato dal voto dei cittadini, ma dal fatto di partecipare alla funzione di applicazione delle norme e di garanzia dei diritti, senza mai assumere il punto di vista di una parte dei cittadini. Questa necessaria estraneità alla competizione politica (che si dovrebbe rendere più evidente e sicura agli occhi dell'opinione pubblica, anche con norme rigorose sulla ineleggibilità dei magistrati e sulla abolizione degli incarichi extragiudiziari) non esclude naturalmente il raccordo istituzionale tra giurisdizione e sovranità popolare, che va regolato assicurando l'indipendenza e l'autonomia delle funzioni giudiziarie. Provo a formulare in termini più ampi la questione che abbiamo di fronte. Si tratta di regolare oggi compiutamente, secondo un modello pluralistico coerente con i principi della nostra Costituzione, un sistema di garanzie dei cittadini che va oltre i confini tradizionali dell'amministrazione della giustizia, un sistema amministrato da autorità neutre, con una posizione istituzionale ed un'immagine di terzietà rispetto alle controversie relative alla tutela di diritti e interessi dei cittadini. Questa regolamentazione richiede riforme costituzionali e legislative. Viviamo una fase di transizione, nella quale si rafforzano le funzioni politiche di governo e con il meccanismo elettorale maggioritario si rende più stabile il potere esecutivo, sia a livello centrale sia nelle regioni e negli enti locali. Contemporaneamente, a garanzia dei diritti dei cittadini, sorgono o assumono un rilievo maggiore rispetto al passato - in funzione di contrappeso - nuovi poteri neutri, con un proprio spazio di autonomia e indipendenza rispetto al circuito della sovranità popolare, a cui pure sono collegati. Ho riletto in questi giorni il testo di una conferenza tenuta nel 1989 da Mario Nigro, uno tra i più originali e colti amministrativisti italiani. Credo sia il suo ultimo scritto: esamina i mutamenti in corso nella struttura e soprattutto nelle forme di attività della Pubblica Amministrazione. Accanto alla cura unilaterale ed autoritativa degli interessi, segnala la diffusione di "un'attività amministrativa che è diretta non già a normare degli interessi…, ma a risolvere le controversie, i conflitti, le divergenze fra interessi, è rivolta cioè al fine giustiziale. Ci sono organi della Pubblica Amministrazione che svolgono un'attività che nella sostanza è molto simile all'attività che svolge il giudice". Nella prospettiva di Nigro, questa descrizione contribuisce a mettere in discussione l'immagine e i confini tradizionali del diritto amministrativo (entro il quale con i contratti entra il diritto privato e con l'amministrazione giustiziale entrano princìpi e norme di diritto processuale). Il ragionamento di Nigro - che rivelava nel 1989 un forte acume analitico - vale ancora di più oggi, di fronte al moltiplicarsi di autorità a cui sono affidate forme diverse di vigilanza e tutela dei cittadini: dal Garante per l'editoria e la radiodiffusione all'Isvap, alla Consob, all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, all'Autorità per la tutela della riservatezza dei dati, alle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità . Queste autorità devono essere costituzionalizzate, con una definizione delle loro funzioni e credo sia anche necessario uniformare le loro strutture e le regole di procedura che impiegano. Esse si collocano comunque in un continuum, che comprende anche l'insieme delle giurisdizioni. Con due caratteri comuni: la soggezione alla legge e la indipendenza da altri poteri. Il continuum dei poteri neutri corrisponde (ed offre in qualche modo una via di sviluppo) al modello pluralistico che è già presente nella Costituzione del '48. Esso va oltre la classica tripartizione dei poteri, per comprendere una molteplicità di centri autonomi di potere, autonomi sia in ragione di funzioni, sia in ragione di territorio, con una gamma di rapporti diversi tra i vari poteri e la sovranità popolare, della quale nessun organo costituzionale ha il monopolio e con la quale tutti i poteri hanno un qualche rapporto più o meno mediato (cfr. G. Maranini, congresso dell'Anm a Gardone, 1965 e vedi anche le pagine recenti di G. Silvestri, Giustizia e giudici nel sistema costituzionale, Torino 1997). La costituzionalizzazione delle autorità di vigilanza e garanzia fa avanzare il modello pluralistico. A questo inoltre si ispirano le proposte che sono volte a razionalizzare e rafforzare il sistema di governo autonomo della giurisdizione; mentre il modello pluralistico è contraddetto dagli indirizzi di politica del diritto che puntano a ricondurre il governo della giurisdizione o parte dell'attività giudiziaria alle direttive e al controllo del potere politico (governo, maggioranze parlamentari). Le considerazioni che svolgerò, come vedrete, presuppongono una scelta: che il modello pluralistico sia valido oggi, che esso comporti una piena indipendenza ed autonomia dei poteri neutri, ma anche una precisa e coerente regolamentazione dei loro rapporti con il circuito della sovranità popolare, ed inoltre che esso sia l'architrave delle riforme, di fronte ad una società divenuta più complessa, per uno Stato che deve farsi carico di questa complessità ed in relazione ad un sistema politico-istituzionale che dà maggiore forza al potere esecutivo. Le giurisdizioni sono il cuore dei poteri neutri. Rappresentano un cerchio più ristretto, ove alla massima incidenza nella vita sociale deve corrispondere un massimo di garanzie. La giurisdizione ordinaria e la giurisdizione amministrativa vanno poste rigorosamente sullo stesso piano, superando l'evidente asimmetria che è ancora propria del quadro costituzionale del '48 (seconda parte), nel quale la esclusiva soggezione alla legge e l'indipendenza, limpidamente ed inequivocabilmente riferite alla magistratura ordinaria, non sembrano valere allo stesso modo per gli organi della giurisdizione amministrativa e contabile. Le funzioni consultive e di controllo attualmente svolte dal Consiglio di Stato e dalla Corte dei conti vanno rigorosamente separate dalle funzioni giurisdizionali, che devono essere ricondotte entro gli stessi principi e garanzie (ma anche entro gli stessi doveri) propri di quello che si è finora denominato "ordine giudiziario". Né si può più ammettere un potere di nomina dei magistrati amministrativi spettante al Governo. Il Consiglio di Stato e la Corte dei conti, come organi di consulenza e vigilanza, si collocheranno nell'orbita dei poteri neutri, con una particolare funzione di servizio imparziale al Governo e alla Pubblica Amministrazione, ma non nell'area centrale della giurisdizione (circondata come si è detto da più intense garanzie). Torniamo per questa via ad un vecchio tema di dibattito: l'unità della giurisdizione. La messa in discussione dei confini tradizionali del diritto amministrativo, il superamento della rigida dicotomia tra diritto soggettivo e interesse legittimo, la domanda di semplificazione dei meccanismi di tutela concorrono a farci considerare unitariamente le diverse forme di attività giurisdizionale e postulano una unificazione normativa. D'altro canto, la previsione di garanzie e doveri più stringenti di indipendenza per i giudici amministrativi non può che accorciare le distanze rispetto alla giustizia ordinaria. L'unificazione e la semplificazione agevolano l'accesso dei cittadini alla tutela. Tutto ciò spinge verso l'unità piena della giurisdizione. Il che significa: le stesse garanzie, una medesima formazione culturale, un solo concorso, un unico ordinamento giudiziario, che preveda funzioni e percorsi separati, ma con la possibilità , a condizioni determinate e in base ad un vaglio della preparazione specifica, di spostarsi da un ambito all'altro. Sarebbe un mutamento radicale, su cui non credo che il dibattito debba chiudersi immediatamente con un no (come è avvenuto più volte in questi anni), solo in considerazione del carattere fortemente innovativo della proposta. Discutiamo: occorre misurare se sia più opportuna la soluzione radicale, in termini di efficacia delle innovazioni e in termini di costi (la discontinuità quando è più ampia e rilevante costituisce per se stessa un costo), oppure se non si debba scegliere un approccio intermedio tra l'assetto attuale e l'unità piena, puntando a regole comuni sia per quanto riguarda il governo autonomo della giurisdizione sia in tema di responsabilità dei magistrati. La linea intermedia ha il vantaggio probabilmente di incontrare minori resistenze, perché non rivoluziona i percorsi formativi e professionali. Ma occorrerà comunque ridefinire i confini della giustizia amministrativa e individuare con legge le materie omogenee da demandare ad essa, dal momento che le costruzioni concettuali della dottrina tradizionale non reggono più. Alla Cassazione comunque spetterà il compito di giudice del riparto della giurisdizione. Vediamo più da vicino in che cosa consiste l'ipotesi intermedia. Essa prevede due ordinamenti separati per la giurisdizione ordinaria e amministrativa, due concorsi distinti, due percorsi professionali che non comunicano. Ma il sistema di governo autonomo, che deve comprendere organi territoriali ed un organo centrale a composizione mista, di togati e laici, è unitario per entrambe le giurisdizioni. Spetta al sistema di governo autonomo la funzione di amministrazione della giurisdizione, così del tutto sottratta alla diretta influenza del Governo e del Parlamento. Possiamo prevedere - secondo questo schema - un organo centrale, un Consiglio superiore della magistratura, presieduto dal capo dello Stato, articolato in due sezioni, con due vicepresidenti, entrambi componenti laici, rispettivamente per la magistratura ordinaria e per quella amministrativa. Le due sezioni potranno congiuntamente esercitare poteri regolamentari in ordine alle materie che rientrano nel governo autonomo. Non comprendo l'ostilità che spesso si manifesta nei dibattiti sul Consiglio superiore, a proposito dell'attività che spregiativamente viene definita "para-normativa". E' del tutto legittimo, ed anzi corrisponde ad un'esigenza di prevedibilità e coerenza dei singoli provvedimenti, che vi sia una autoregolamentazione della discrezionalità da parte del più alto organo competente in materia di amministrazione della giurisdizione (esempi.: le circolari del Csm sulla redazione dei pareri per la nomina dei magistrati alle varie qualifiche, sulla formazione delle tabelle, sul tirocinio degli uditori). Anche le relazioni al Parlamento potranno essere adottate dal plenum del Consiglio. Il sistema del governo autonomo non può essere assicurato solo da un centro forte, ma ha bisogno di un'articolazione effettiva sul territorio. Gianni Di Cagno si soffermerà tra poco sui rapporti tra livello centrale e livelli territoriali, quindi sulla struttura e le funzioni dei Consigli giudiziari. Dunque per ora abbiamo visto: l'attività regolamentare e l'interlocuzione con il Parlamento, attraverso le relazioni sullo stato della giustizia, spettano al consiglio nel suo insieme; l'amministrazione della giurisdizione, per le due magistrature, spetta alle due sezioni. Qual è invece il modello da seguire per la funzione disciplinare? Le critiche al sistema attuale sono ben note. Riguardano la non autonomia della sezione disciplinare del Csm e la partecipazione dei suoi componenti all'attività di amministrazione, che non garantisce la terzietà . Riguardano la vaghezza della previsione normativa attualmente vigente in materia di illeciti disciplinari e l'assenza di qualsiasi tipizzazione. Riguardano una certa confusione in tema di titolarità dell'azione disciplinare. Devono riguardare - io aggiungo - la disparità di regolamentazione e trattamento tra magistrati ordinari ed amministrativi. Va creato perciò un organo di giurisdizione disciplinare competente per tutti i magistrati (penso ad un solo organo, più autorevole; l'ipotesi alternativa di due organi distinti mi pare debole, ma anche di questo discutiamo). Sarà una specie di Corte di giustizia e garanzia per la Magistratura, a composizione mista - togati e laici - i cui componenti verranno eletti dalle due sezioni del Consiglio superiore. Possono essere interni alle due sezioni, e allora, essendo l'elezione all'inizio del mandato, essi usciranno così dalle sezioni del Consiglio superiore e non eserciteranno alcuna attività amministrativa. Oppure, sulla base di requisiti prefissati, possono essere esterni. Questo organo giudicherà i magistrati, sulla base di norme che dovranno tipizzare gli illeciti. Oggi, la titolarità dell'azione disciplinare spetta al Ministro ed al Procuratore generale presso la Cassazione. Questo secondo titolare è previsto dalla legge e non dalla Costituzione. Di fatto esso svolge una funzione centrale, poiché la promozione dell'azione disciplinare da parte del Ministro fa sempre capo all'attività istruttoria del Procuratore generale, che può chiedere alla sezione disciplinare del Csm il non rinvio a giudizio e che in sostanza è il dominus dell'azione. Dobbiamo presumere che le sue scelte non siano definite autonomamente, quando è il Ministro che promuove l'azione; altrimenti la competenza del Ministro si ridurrebbe a ben poco. In realtà , almeno per le azioni proposte dal Ministro, questo schema presuppone una soggezione del Procuratore generale (che è anche componente di diritto del Csm) rispetto al Ministro: soggezione che riguarda l'attività della pubblica accusa in un procedimento di tipo giurisdizionale e che costituisce un unicum nel nostro sistema. Io sono dell'avviso che si possa fare a meno della titolarità del Procuratore generale e che l'attività istruttoria per conto del Ministro possa essere esercitata da magistrati temporaneamente fuori dalle funzioni giudiziarie e nominati, con l'approvazione del Consiglio, componenti di uno speciale ufficio del ministero addetto alle attività ispettive e all'esercizio dell'azione disciplinare. Si potrebbe anche prevedere una titolarità dell'azione disciplinare riferita a ciascuna sezione del Consiglio superiore, rispettivamente per i magistrati ordinari e per quelli amministrativi. Credo anche che sull'esercizio dell'azione disciplinare potrebbero esservi relazioni del Ministro e del Consiglio al Parlamento. La Corte di giustizia e garanzia è competente, in grado unico, anche per i ricorsi esperiti dai magistrati contro gli atti di amministrazione della giurisdizione deliberati da ciascuna sezione del Consiglio superiore. Si elimina così uno dei più seri elementi di debolezza del Consiglio superiore com'è oggi, esposto alla sospensione o all'annullamento dei propri atti da parte di uno qualsiasi dei Tribunali amministrativi regionali e alle lungaggini di un doppio grado di controllo. Nello schema che sto delineando, la sezione del Consiglio superiore competente per la magistratura ordinaria è unica per i giudici e per i pubblici ministeri. Questa scelta corrisponde ad un indirizzo e ad un modo di concepire la giurisdizione, su cui voglio per un momento soffermarmi. Le proposte correnti che prevedono una separazione delle carriere o una separazione delle funzioni sono note ed è noto il loro retroterra teorico. La seconda proposta sembra una versione più soft e più digeribile dello stesso modello: senza toccare la Costituzione, mira ad affermare più nettamente la funzione di parte che è propria del p. m., allontanandolo dal giudice e cercando di bandire l'immagine della contiguità a cui l'esperienza italiana ci ha abituato. In sostanza, le norme sulla separazione delle funzioni tenderebbero a disincentivare il passaggio dall'una all'altra funzione e a differenziare la formazione culturale e professionale tra le due figure di magistrato. La separazione delle carriere ha una precisa genesi storica e presuppone originariamente che il p. m. sia organo dell'amministrazione, dipendente dall'esecutivo. Si può anche immaginare una carriera separata, senza sottomissione all'esecutivo, ma è chiaro che ciò determinerà una radicalizzazione delle peculiarità professionali di chi per tutta la vita fa il requirente. In altre parole renderà la sua funzione sempre più contigua e simile a quella delle forze di polizia. Lo stesso effetto, forse in misura attenuata, ma comunque lo stesso effetto si realizza, anche nell'ambito di una carriera unica, inibendo il passaggio dall'una all'altra funzione. Tutto ciò significa una tendenza alla cristallizzazione in entrambi i campi. E' uno schema normativo del tutto coerente - a ben vedere - con l'assetto attuale, nel quale non è prevista la temporaneità delle funzioni ed anzi, in sede di assegnazione dei punteggi e di copertura degli uffici direttivi, si premia l'esperienza acquisita attraverso l'esercizio prolungato della stessa funzione. Ma riteniamo davvero che sia questo lo schema più garantista? Che sia il più rispondente al codice di procedura penale, il quale prevede doveri non esclusivamente di parte per il pubblico ministero? Io credo di no. Io credo che noi dovremmo capovolgere il ragionamento e puntare decisamente sulla temporaneità e sulla rotazione, non sulla separazione delle funzioni. Quando si dice che il pubblico ministero dev'essere partecipe del circuito della giurisdizione, della cultura della giurisdizione, bisogna poi trarre da questa tesi le necessarie conseguenze e perciò favorire, con norme rigorose sulla temporaneità , la non cristallizzazione nell'esercizio delle medesime funzioni e dunque il passaggio dall'una all'altra. Avremo così un pubblico ministero meno poliziotto ed un giudice più consapevole delle esigenze di difesa sociale. Sappiamo com'è regolato nel codice il rapporto tra magistrato requirente e polizia giudiziaria. Il dominus dell'indagine penale è il pubblico ministero; la polizia giudiziaria è alle sue dipendenze: è lui quindi che individua i reati, che guida le indagini. Questa è una garanzia, specie di fronte all'emergere di fenomeni criminali insidiosi e che spargono allarme sociale, come il terrorismo internazionale, che già ha spinto qualcuno ad avanzare proposte di compressione dei diritti. Ma vi è un aspetto della funzione requirente che richiede la ricerca di un equilibrio tra indipendenza del pubblico ministero, fissazione di regole di priorità nell'esercizio dell'azione penale e controllo sulle scelte. Oggi i giudizi di valore del magistrato requirente assumono un rilievo determinante per stabilire le priorità nell'attivazione della tutela giudiziaria. Al di là della norma costituzionale che fissa l'obbligatorietà dell'azione penale, norma che è in stretto collegamento con le garanzie di indipendenza del p. m. e con l'uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, di fatto la scelta dei beni da tutelare in via prioritaria (che significa accantonare, rinviare la tutela di altri) è ogni giorno inevitabile e costante: essa scandisce i tempi della giurisdizione. La fissazione delle regole e il controllo sulle scelte non possono a mio avviso contraddire il modello pluralistico. Non possono essere affidati né all'esecutivo né al Parlamento. Ciò significherebbe affermare l'idea di matrice giacobina che un unico centro di potere ad investitura popolare debba governare la politica e l'azione giudiziaria. Se consideriamo inattuale questa idea e pensiamo che essa possa avere risvolti autoritari, allora le regole e i controlli devono essere incentrati sul governo autonomo della magistratura, anche se in questo campo l'interesse dei cittadini è così pregnante da richiedere una cooperazione tra il sistema del governo autonomo e il Parlamento. Sulla base delle relazioni dei Consigli giudiziari circa l'andamento dei processi (non solo dei processi penali ma di tutti) nelle varie circoscrizioni territoriali, il Parlamento formula valutazioni ed indirizzi. Il Consiglio superiore, in base ad attività istruttorie di entrambe le sezioni, definisce le priorità per l'attività giudiziaria nei diversi territori, ed in particolare definisce le priorità nell'esercizio dell'azione penale. A me sembra che questa funzione rappresenti una estensione ed un completamento del potere tabellare, attraverso il quale il Consiglio già oggi interviene sui tempi dei giudizi, sul calendario, sulle priorità (ricordo una regola fissata dal Csm in materia tabellare a metà degli anni 80: almeno metà dei giudici al penale; non era soltanto una regola organizzativa, ma definiva una priorità , dettata dall'esigenza di far fronte celermente ai processi per fatti di terrorismo). Sempre al Consiglio dovrebbe poi spettare il controllo successivo sull'applicazione dei criteri di priorità . La relazione annuale inviata dal Consiglio superiore al Parlamento dovrebbe infine dare conto della definizione dei criteri e della loro applicazione, garantendo così la trasparenza dell'intero procedimento. Aggiungo, per chiudere lo schema, che dal controllo successivo affidato al Consiglio possono emergere sia dati utili per orientare l'amministrazione della giurisdizione, sia elementi per l'esercizio dell'azione disciplinare, là dove si ravvisino illeciti alla stregua della tipizzazione introdotta dalla legge; e l'azione può essere promossa dalla sezione competente del Consiglio o dal Ministro, che è - come abbiamo visto - componente di diritto del Consiglio senza voto. Mentre la relazione del Consiglio al Parlamento può suggerire interventi legislativi. Un assetto del genere richiede cure e guarentigie particolari. Voglio ricordare che i principi qui accennati sono già entrati nel nostro ordinamento, sia pure in misura circoscritta e marginale. Infatti il Decreto legislativo 19 febbraio 1998, n. 51 - "Norme in materia di istituzione del giudice unico di primo grado" - già prevede, all'art. 227: "1. Al fine di assicurare la rapida definizione dei processi pendenti alla data di efficacia del presente decreto, nella trattazione dei procedimenti e nella formazione dei ruoli di udienza, anche indipendentemente dalla data del commesso reato o da quella delle iscrizioni del procedimento, si tiene conto della gravità e della concreta offensività del reato, del pregiudizio che può derivare dal ritardo per la formazione della prova e per l'accertamento dei fatti, nonché dell'interesse della persona offesa. 2. Gli uffici comunicano tempestivamente al Consiglio superiore della magistratura i criteri di priorità ai quali si atterranno per la trattazione dei procedimenti e per la fissazione delle udienze". Nello stesso ordine di idee si muoveva la circolare emanata dal Procuratore della Repubblica presso la pretura di Torino V. Zagrebelsky nel 1990. Essa prevedeva che l'organizzazione dell'ufficio e le scelte di priorità nella trattazione delle notizie di reato si determinassero limpidamente ed in modo controllabile sulla base di criteri uniformi, riguardanti sia la natura e la rilevanza degli interessi lesi, anche in considerazione della maggiore o minore debolezza dei soggetti a cui questi in concreto fanno capo, sia la gravità della pena edittale. Dunque c'è già un materiale sul quale è possibile lavorare per un disegno più generale. Abbiamo visto come il modello fin qui tracciato implichi varie forme di raccordo con il circuito della sovranità popolare, dalla piena titolarità dell'azione disciplinare da parte del Ministro alle forme sopra descritte di interlocuzione con il Parlamento. Il raccordo dev'essere garantito dalla presenza di laici qualificati ed eletti dalle assemblee legislative sia nei Consigli giudiziari sia nel Consiglio superiore. Non necessariamente nella medesima proporzione. Poiché si potenzia la funzione di governo autonomo del Csm, sarà necessario - io credo - procedere in due direzioni: da un lato togliere alla componente laica o ad una parte di essa il potere di paralizzare l'organo con il proprio veto, come oggi è possibile in base alla norma sul quorum qualificato necessario alla validità delle riunioni; dall'altro lato (questa sarebbe una innovazione di sistema, del tutto coerente con lo spirito della Costituzione del '48) definire diversamente, con un diverso rapporto numerico, la composizione del Consiglio, accrescendo il peso dei componenti laici. L'insieme di questo disegno e i singoli tratti che lo compongono sono, come avete visto - appena abbozzati. Ma possono servire come base (controvertibile) della riflessione che dobbiamo condurre per giungere ad un programma innovativo e condiviso.
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