Il dato da cui abbiamo preso le mosse nel nostro precedente seminario di giugno, è quello della 'politicità ' della funzione giudiziaria in tutte le democrazie contemporanee, connessa essenzialmente, ma non solo, ai mutamenti indotti dall'espansione del modello dello stato sociale. Politicità , in quanto (come ha scritto Guarnieri) anche il giudiziario partecipa al processo, intrinsecamente politico, che porta all'adozione di decisioni la cui cogenza poggia sull'uso legale della forza Politicità , in quanto anche le decisioni giudiziarie - e soprattutto le decisioni organizzative funzionali all'esercizio della giurisdizione - presentano margini (a volte anche elevati, basti pensare alle attività delle Procure in Italia) di quella discrezionalità che costituisce l'essenza dell'agire politico Politicità , in quanto sempre più le Corti rappresentano una valvola di sfogo rispetto a domande individuali e collettive cui i canali politici per eccellenza non sono in grado di offrire risposte soddisfacenti. D'altro canto, è evidente a tutti la centralità che le decisioni dei cosiddetti 'poteri neutri' tendono ad assumere nelle democrazie contemporanee, fondate in genere su sistemi elettorali maggioritari e nelle quali, comunque, il peso del potere esecutivo tende ad aumentare rispetto a quello del legislativo. Centralità che si avverte soprattutto in quelle democrazie prive di robusti contrappesi (istituzionali o politici) al potere degli Esecutivi, nelle quali, cioè, possono diventare concreti i rischi di 'dittatura della maggioranza'. Naturalmente, l'accresciuto potere almeno in parte 'politico' del giudice, porta con sé il problema della sua responsabilità - problema su cui, mi pare, vige da noi la più grande confusione. A destra, in tanti non arrivano a comprendere che la politicizzazione della funzione giurisdizionale non deriva da un perverso disegno delle toghe rosse ma è corollario ineliminabile di ogni moderno Stato sociale; vagheggiano, dunque, un impossibile ritorno a una presunta età dell'oro in cui il giudice era solo 'bocca della legge' minacciando sanzioni contro le decisioni cosiddette creative, e si illudono di riportare indietro le lancette della storia tornando a prefigurare una struttura rigidamente gerarchica della magistratura quale antidoto all'eccessivo interventismo di qualche sostituto procuratore - è questo, manifestamente, lo sfondo sotteso al progetto di legge delega di riforma dell'ordinamento giudiziario, di cui il meno che si possa dire è che rappresenta un mix di oscurantismo e di arretratezza culturale che, se non rischiasse di compromettere l'indipendenza dei magistrati, potrebbe fare persino tenerezza per i macroscopici fraintendimenti della realtà di cui è figlio. A sinistra, peraltro, altrettanti non capiscono che proprio l'estensione dei campi di intervento del giudice, proprio la nuova dimensione della legislazione e dunque della funzione giudiziaria, proprio le connotazioni inevitabilmente discrezionali, e dunque intrinsecamente politiche, che l'operato dei magistrati viene assumendo, impongono la definizione di un più pregnante quadro di responsabilità , che in democrazia è corollario indispensabile di ogni forma di potere. Naturalmente, occorre bandire ogni idea che maggiore responsabilità possa significare minore indipendenza dei giudici - sia perchè l'indipendenza risulterà tanto più intensa quanto più sarà accompagnata da effettive forme di responsabilità - sia perchè l'oggettivo maggior peso della legittimazione elettorale del potere politico rispetto alle variegate ma certamente meno intense forme di legittimazione dei poteri neutri, impone che questi continuino ad essere circondati da peculiari garanzie di indipendenza, tanto più intense quanto più detti poteri esercitino funzioni propriamente giurisdizionali. Purtroppo, una delle più negative conseguenze degli attacchi all'indipendente esercizio della giurisdizione che ormai da più di vent'anni si susseguono nel nostro Paese, è rappresentata dal sostanziale congelamento (all'interno della magistratura ma anche delle forze politiche di sinistra) di ogni dibattito sulla responsabilità del magistrato e, più in generale, sulla fonte della sua legittimazione - tanto che, oggi, chiunque parli di maggiore responsabilità per i magistrati è sospettato di voler attentare alla loro indipendenza - i magistrati, così, sono gli unici a poter parlare liberamente di questi temi, generando un'inevitabile negativa torsione del dibattito. In realtà alcuni tra i fondatori di MD, a cavallo tra gli anni '60 e ‘70, interrogandosi sulla legittimazione del magistrato in democrazia, valutando il progressivo ampliamento della discrezionalità delle sue scelte e ponendosi il conseguente problema della sua responsabilità , individuavano nell'elettività del Pretore (allora l'anello più delicato nel rapporto con il potere politico, come il PM oggi) l'inveramento dei princìpi fissati dall'art.1 co.2° ('la sovranità appartiene al popolo') e dall'art.101 ('la giustizia è amministrata in nome del popolo') della Costituzione. Oggi, rappresenta una specie di nemesi che i procuratori eletti dal popolo vengano invocati dal partito del Ministro della Giustizia, mentre l'intera magistratura associata individua ormai la fonte della propria legittimazione unicamente nella professionalità , intesa non tanto come generico bagaglio di conoscenze tecnico-giuridiche ma soprattutto come particolare competenza nell'imparziale applicazione della legge alla luce dei princìpi costituzionali. Un discorso sulla fonte di legittimazione del potere del magistrato nelle democrazie ci porterebbe oggi troppo lontano. E tuttavia, se riteniamo: che l'elettività dei giudici e dei PM mal si concili con le nostre consolidate tradizioni; che la principale fonte di legittimazione del magistrato risieda, dunque, nella sua professionalità ; e che maggiore responsabilità non possa significare minore indipendenza; allora, la definizione di un più intenso quadro di responsabilità dovrà tener conto di una doppia esigenza: - non potrà fondarsi su forme di controllo più o meno indirette da parte di altri poteri, ma dovrà essere ricercata all'interno dei sistemi di governo autonomo (non autogoverno, ricordo sempre!) che devono continuare a presiedere all'esercizio della giurisdizione; - non potrà prescindere da una più adeguata verifica della professionalità dei magistrati, che in qualche modo superi l'attuale sistema della progressione automatica di carriera senza demerito (cosiddetta 'selezione negativa'). So bene che tutto questo implicherebbe anche revisioni del titolo IV della Costituzione, da molti, a sinistra, considerato intoccabile - e so bene che revisioni di questa portata non potrebbero mai essere parziali, pena l'alterazione dell'equilibrio sistemico che sempre deve essere assicurato tra garanzie e responsabilità . Per questo, mi permetto di sottoporre alcune riflessioni muovendo dalle ipotesi che meno si discostano dal sistema attuale, sforzandomi di rappresentare anche la pluralità di scenari all'interno dei quali una proposta riformatrice potrebbe muoversi. La prima esigenza riguarda, a mio giudizio, la riforma dei cosiddetti 'rami bassi' del sistema di governo autonomo della magistratura ordinaria. Si parla da tempo di nuove regole di valutazione della professionalità e del comportamento dei magistrati - ebbene, sono assolutamente convinto che prima di pensare a nuove regole di valutazione occorra preoccuparsi di definire nuove regole concernenti i valutatori Oggi, non è il CSM ad operare effettivamente queste valutazioni - il CSM, organo centrale sfornito di strutture ispettive, in pratica prende atto, quasi sempre ratifica - le valutazioni vengono in realtà operate dai CG, veri e propri occhi e orecchi del CSM, organi attraverso i quali il CSM percepisce la realtà , e troppo spesso la percepisce in maniera distorta. E difatti, l'elettività dei CG, la loro composizione esclusivamente togata e l'eccessiva vicinanza dei valutatori eletti agli elettori valutandi, ha generato l'inceppamento anche del sistema della mera valutazione negativa. Così, i pareri dei CG sono il più delle volte strumenti assolutamente inutili per comprendere la dimensione professionale del magistrato, e buoni al più per farsi quattro risate sul lessico adoperato e sulla corsa sfrenata al superlativo (i giudici sono quasi sempre 'valorosi', manco fossero berretti verdi; la loro capacità di lavoro viene qualificata non di rado 'immane'; una volta ho letto di capacità di lavoro 'inumana', e così via). Indipendentemente dai sistemi di valutazione che si intendono adottare, allora, sarebbe necessaria una profonda riforma dei CG, che a mio parere dovrebbe essere basata su un doppio asse: 1) maggiore distanza, anche 'fisica', tra valutatori eletti e valutandi elettori 2) inserimento di componenti 'laici' espressione della sovranità popolare - riforma, questa, particolarmente indispensabile - se la composizione mista del CSM rappresenta estrinsecazione dei principi di cui agli artt. 1 e 101 Cost., davvero non si vede come la 'sovranità popolare' possa non essere rappresentata negli organi di supporto all'attività del CSM. Trovo che le resistenze della magistratura associata a ogni ipotesi di riforma dei CG, e segnatamente all'inserimento di componenti laici eletti dai Consigli regionali, abbia rappresentato e rappresenti una prova di grave miopia dell'ANM - la quale, peraltro, è in buona compagnia, visto che anche nei disegni di legge dei DS si continua a non fare cenno all'esigenza di profonda riforma dei CG e tanto meno all'inserimento di una componente laica eletta dai Consigli regionali (laddove, sin dal 1965 il PCI caldeggiava questa soluzione con un apposito disegno di legge). Tra l'altro, una riforma dei CG potrebbe contribuire ad affrontare un problema di cui troppo poco si parla: quello del governo della giurisdizione cosiddetta onoraria (vale a dire della maggioranza dei giudici italiani) oggi assicurato solo sulla carta dal CSM, che in realtà non è assolutamente in grado di gestire efficacemente nè la fase dell'accesso né tanto meno quella della valutazione di professionalità e comportamentale di giudici di pace, giudici onorari, giudici aggregati e vice-procuratori onorari. Personalmente, anche in coerenza con il nuovo ordinamento federale dello Stato, credo che una riforma dei CG dovrebbe prevedere la loro elezione su base regionale e non distrettuale, la loro composizione sul modello del CSM con la presenza di componenti laici particolarmente qualificati, eletti dai Consigli Regionali quale espressione della sovranità popolare, la presenza di una componente elettiva dei giudici di pace, e l'attribuzione di nuove competenze esclusive (quali ad es. l'intero governo della magistratura cosiddetta onoraria, la valutazione sulle situazioni di incompatibilità o l'autorizzazione all'espletamento degli incarichi extragiudiziali di rilievo locale). chi conosce il disegno di legge delega del Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario, sa che parliamo di cose completamente diverse. Basti dire che i CG restano organizzati su base distrettuale; ovvero, che i laici professori universitari e avvocati non verrebbero eletti dai Consigli Regionali bensì indicati dagli organi professionali locali, di talchè non sarebbero espressione della sovranità popolare ma delle rispettive corporazioni - insomma, i CG diventerebbero piccole camere delle corporazioni, senza necessariamente escludere i fasci visto che sono previsti altri componenti laici, questi sì eletti dai Consigli regionali ma senza particolari requisiti di professionalità - peraltro, si tratterebbe di CG a 'geometria variabile', visto che le valutazioni di professionalità resterebbero affidate ai soli magistrati - così, i magistrati continueranno a valutare solo sé stessi, mentre dell'organizzazione della giustizia si occuperebbero non solo avvocati e professori ma anche ingegneri, medici, geometri, e così via. Un secondo livello potrebbe essere rappresentato dalla riforma del giudizio e del giudice disciplinare per i magistrati. Come anticipavo, possono presentarsi una pluralità di ipotesi (ne ha già parlato Brutti): riforma solo per la magistratura ordinaria ovvero unico giudice disciplinare per tutte le magistrature? e ancora: giudice disciplinare comunque inserito nel sistema (o nei sistemi) di governo autonomo della magistratura (o delle magistrature), ovvero rottura di ogni legame elettivo tra giudice disciplinare e possibili giudicandi? Preliminarmente, permettetemi di dire che l'assetto attuale del giudizio disciplinare rappresenta la maggiore sconfessione per coloro che continuano a ritenere soddisfacente e non abbisognevole di riforma l'art. 105 della Costituzione. E questo non solo e non tanto per la presunta benevolenza dell'attuale sezione disciplinare del CSM (in realtà molto più severa della generalità delle altre giurisdizioni 'domestiche') - quanto per l'inaccettabilità di un sistema in cui i giudici, e addirittura il titolare dell'azione disciplinare, si trovano spesso ad esprimersi in sede cosiddetta 'paradisciplinare' ovvero in sede di valutazione di professionalità (sedi sicuramente amministrative) sulle stesse identiche vicende su cui dovranno poi esprimersi in sede giurisdizionale, e viceversa. Anomalia, questa, da tempo rilevata ed evidenziata (tra l'altro, anche dalla commissione Paladin nel 1991) e che tuttavia non riesce a trovare soddisfacente soluzione. 1) Un'ipotesi potrebbe essere quella prefigurata in sede di commissione Bicamerale: l'istituzione di una Corte di Giustizia, i cui componenti sarebbero eletti dal CSM tra i propri membri in proporzione tra laici e togati, e che una volta eletti cesserebbero di far parte del Consiglio - Corte, questa, che eserciterebbe tanto la funzione disciplinare quanto quella di giudice d'appello rispetto alle decisioni del CSM. Questa soluzione avrebbe il pregio di mantenere il giudice disciplinare incardinato nel sistema di governo autonomo della magistratura, risolvendo al contempo il problema della compresenza nello stesso organo di eletti che si occupano delle medesime vicende tanto in sede amministrativa quanto in funzione giurisdizionale. 2) Nel solco appena indicato, peraltro, sarebbe probabilmente preferibile un unico giudice disciplinare per tutte le magistrature, pur mantenendo l'attuale assetto di pluralità delle giurisdizioni. In questo caso, la Corte potrebbe essere formata da togati e laici eletti tra i loro componenti in via proporzionale dai diversi organi di governo delle magistrature, componenti che all'atto dell'elezione cesserebbero di far parte dei rispettivi organi. Una simile soluzione avrebbe l'ulteriore pregio, rispetto alla precedente, di diluire il rapporto giudici eletti - giudicandi elettori all'interno di una composizione mista, che inevitabilmente attenuerebbe i rischi insiti in ogni giurisdizione domestica, operando una sorta di forzata 'contaminazione' tra le diverse 'culture' proprie di ciascuna magistratura 3) Altra ipotesi, ancora, potrebbe essere quella di un organo di giustizia disciplinare per tutte le giurisdizioni composto sul modello della Corte costituzionale, con una parte dei laici nominata dal Presidente della Repubblica, ma ovviamente neppure questa soluzione eliderebbe del tutto il rapporto eletti - elettori 4) Se si ritenesse, allora, che questo legame debba comunque venir meno, non resterebbe che prefigurare una Corte di giustizia disciplinare i cui componenti andrebbero nominati dal Presidente della Repubblica, ovvero in parte anche dal Parlamento con maggioranze qualificate (sul modello di quanto il Governo pare vorrebbe proporre per la riforma delle Authority) A proposito di Authority, peraltro, deve essere segnalato che neppure la proposta di riforma governativa affronta il nodo della responsabilità dei loro componenti, per i quali vige un reticolo di doveri (oggi differenziato, domani probabilmente unificato) senza che, tuttavia, sia chiaro quale organo possa sanzionare le eventuali violazioni Una prospettiva di unificazione della giurisdizione imporrebbe ovviamente un unico organo di governo autonomo. Senonchè, non è detto che tale ipotesi debba concretizzarsi solo in detta prospettiva Niente, infatti, impedisce di ipotizzare un CSM unico per tutte le giurisdizioni, i cui componenti togati siano eletti dalle varie magistrature Un organo siffatto, ovviamente, dovrebbe avere una composizione numerica adeguata al numero dei magistrati da amministrare, e potrebbe anche operare su determinate materie diviso per sezioni specializzate lasciando al Plenum le decisioni di maggiore rilievo. Ovviamente, in caso di unico organo di governo autonomo dell'unica ovvero delle diverse magistrature, anche i CG o Corti regionali di giustizia dovrebbero essere configurati come organi competenti alla valutazione dei magistrati appartenenti a tutte le giurisdizioni. Se insisto sul valore dell'ipotesi di unico organo di governo delle diverse giurisdizioni, è perché sono assolutamente convinto sia che il problema di una maggiore responsabilità dei magistrati possa affrontarsi solo incidendo sul circuito del governo autonomo; sia che le pulsioni e i condizionamenti oggi presenti nei diversi organi di governo siano in larga parte fisiologici, e possano essere calmierati solo diluendoli nella commistione tra culture e corpi diversi; sia, infine, perché la 'contaminazione' tra le diverse magistrature contribuirebbe alla diffusione di una cultura omogenea della giurisdizione. Tutte queste ipotesi di riforma del governo autonomo delle magistrature in funzione della definizione di un più pregnante quadro di responsabilità per i magistrati, lasciano impregiudicato il problema del rapporto tra potere giudiziario e potere politico. In Italia, questo rapporto è particolarmente in crisi non solo per ragioni soggettive attinenti all'incisività del controllo di legalità e magari anche alla 'amoralità ' di una parte della classe dirigente, ma anche per l'oggettiva ampia discrezionalità di cui gode il PM quanto alle modalità di esercizio dell'azione penale senza alcuna forma di corrispondente responsabilizzazione. E' il tema trattato in una recente pubblicazione di Borgna e Maddalena, nella quale, pur da prospettive diverse, si conviene sul fatto che scelte fondamentali del PM (come organizzare l'ufficio, quali pool creare e dunque quali indagini privilegiare, in quale registro operare l'iscrizione di una notizia, quale reato inizialmente contestare, etc.) produttive di rilevanti effetti non solo per i cittadini indagati ma anche per l'intera collettività e le sue domande di sicurezza, sono di fatto assolutamente discrezionali e solo in parte sottoposte al vaglio degli organi del governo autonomo. Per questo, torno a chiedermi - come già nel precedente seminario - se sia proprio impossibile ipotizzare un organo di governo autonomo delle magistrature che rappresenti dichiaratamente il luogo d'incontro tra politica e giurisdizione, una sorta di camera di compensazione dell'incomprimibile dialettica che in ogni democrazia esiste tra potere politico e potere giudiziario - un organo-cerniera tra i due poteri, insomma, a composizione ovviamente paritaria, cui demandare non solo il governo dei giudici ma anche il governo della giurisdizione e l'organizzazione del servizio-giustizia (un po' secondo il recente modello ungherese). A chi ritenga queste idee in contrasto non solo con il dettato, ma anche con i princìpi della nostra Costituzione, vorrei ricordare che durante i lavori della Costituente Calamandrei (non Previti …) propose l'istituzione di un Commissario della giustizia, al contempo capo degli uffici del PM e organo di collegamento tra il potere giudiziario e gli altri poteri dello Stato; proposta che ritirò solo dopo che venne accettato l'inserimento di componenti laici nel CSM - il che, significa che anche insigni Costituenti intendevano il CSM quale organo di cerniera tra il potere politico e il potere giudiziario. Ma questo discorso rischia di portarci talmente lontano che preferisco chiuderla qui, rimandando magari gli approfondimenti a un prossimo seminario di Italianieuropei.
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