Relazione Gianni Di Cagno - Convegno Giustizia e Politica - 28 ottobre 2005 PDF Stampa E-mail

L’ultima serie televisiva di successo si chiama “avvocati in divisa”. Ormai, si può dire che non vi sia film di produzione statunitense in cui non sia rappresentato un dibattimento giudiziario. Spariti gli indiani, sparita la cavalleria, oggi le sceneggiature sono infarcite di Corti Supreme, Corti Federali e Corti Marziali, davanti alle quali avvocati e procuratori si combattono più accanitamente di Custer e Cavallo Pazzo al Little Big Horn.
Basterebbe questo fenomeno a comprendere perché gli studiosi abbiano da tempo osservato che “il rilievo sociale e politico della giustizia deve essere ormai annoverato tra le caratteristiche condivise da tutte le democrazie”, sottolineando come il fenomeno dipenda dal “mutato rapporto tra Stato e società, innescato dallo … sviluppo del welfare-state”. La pervasività dell’intervento pubblico, disciplinato dalle leggi, comporta una presenza della giurisdizione nella vita quotidiana di ogni cittadino. Ecco perché il “giudiziario” ha assunto quella centralità che ne fa il nervo scoperto dei moderni sistemi democratici.
Oggi, peraltro, la legge non si limita più a fissare i fondamentali diritti e doveri dei cittadini, ma tende ad assumere un carattere sempre più spesso promozionale per assecondare il perseguimento del benessere sociale da parte dello Stato; il che, comporta necessariamente una tecnica normativa elastica, cui consegue un margine elevatissimo di interpretazione.
Si assiste, così, a un ampliamento della sfera di intervento sostanzialmente creativo del giudice, il quale si trova a godere, almeno in parte, di quella discrezionalità che costituisce l’essenza stessa dell’agire politico. La classica separazione tra potere legislativo e potere giudiziario, insomma, sfuma progressivamente.
La dimensione assunta dalla Giustizia nelle società contemporanee, è ben evidenziata dalle decisioni di quel magistrato italiano che qualche anno fa impose alle strutture sanitarie pubbliche trattamenti terapeutici anti-cancro non autorizzati dalla legislazione. Si legge nei provvedimenti di quel magistrato di un “diritto di sopravvivenza” del cittadino, la cui tutela non può essere “demandata alla mediazione del legislatore ordinario”. E’ il giudice che deve intervenire “quando i percorsi terapeutici ufficiali sono finiti o non esistono, quando l’ammalato è spacciato, con il buio della morte che aspetta dietro l’angolo”. Dunque, in assenza di una norma che impedisca di morire, il “diritto di sopravvivenza” del cittadino deve essere assicurato dal magistrato, che quella norma crea e applica con la propria sentenza. Altro che potere legislativo! Il magistrato non solo legifera e amministra, ma dispensa la vita e la morte. Il magistrato è diventato onnipotente. Il magistrato è Dio! E che non sia solo una battuta, è provato dalla recente vicenda di Terry Schiavo, ovvero da quella descritta nel film spagnolo “Il mare dentro”.
E’ evidente che siamo in presenza di un fenomeno di carattere generale, di una tendenza di fondo delle democrazie contemporanee. Come ha ben spiegato Pizzorno, occorre convincersi “che le cause dell’espansione del potere giudiziario siano esogene e non endogene, che cioè non vadano ricondotte … alla volontà di determinati gruppi di magistrati, bensì … alla nuova natura della legislazione e della domanda di giustizia che ne consegue”.
La “politicità” della funzione giurisdizionale, insomma, non deriva da un perverso disegno di toghe più o meno rosse, ma è corollario ineliminabile di ogni moderno Stato sociale.
Comprendere questo dato, credo, può facilitare una riflessione di carattere “storico” sugli anni di Tangentopoli che non sia venata di riflessi complottardi, ma che inscriva quelle vicende nell’ambito di un più generale fenomeno di ridistribuzione dei poteri nelle democrazie, in favore di coloro che il diritto interpretano e applicano, magistrati e avvocati, rispetto a coloro che fanno le leggi!
Comprendere un fenomeno, peraltro, non vuol dire subirlo passivamente. Bisognerebbe sforzarsi, ad esempio, di far corrispondere all’accresciuto peso degli operatori del diritto più penetranti forme di responsabilità, che in democrazia rappresenta il necessario contrappeso di ogni potere.
In Italia, purtroppo, negli ultimi anni un mix di arretratezza culturale e di interessi privati ha ridotto il generale fenomeno dell’espansione del potere giudiziario a mero problema interno di deviazione di un corpo dello Stato; dunque, non da pilotare verso un equilibrio virtuoso, ma da risolvere con le armi della repressione dei presunti devianti.
La Fondazione Italianieuropei ha seguito il percorso inverso. Nell’ambito di un ciclo di seminari di cui questo convegno rappresenta la proiezione pubblica, siamo partiti dal fenomeno generale per approdare a un’analisi della situazione italiana. E il documento che presentiamo oggi, alla cui redazione hanno concorso parlamentari, docenti, magistrati e avvocati, rappresenta la sintesi della nostra elaborazione, offerta quale contributo al programma di governo dell’Unione in tema di giustizia.
Presentare un documento, ovviamente, non significa leggerlo pedissequamente. Mi limiterò a ripercorrerne l’ispirazione e i passaggi fondamentali, partendo da un dato di carattere squisitamente politico per non alimentare alcun equivoco.
Personalmente, ritengo che le leggi-vergogna e il nuovo ordinamento giudiziario debbano essere abrogati. Sarebbe sterile se l’Unione si dividesse su questo punto. Ovviamente, a cercare col lanternino, norme da salvare nelle leggi di questi ultimi anni si possono anche trovare. Ma è il senso complessivo della legislazione della Destra sulla giustizia ad essere inaccettabile. Lesione del principio dell’uguaglianza dei cittadini; attacco all’indipendenza dei magistrati; disinteresse per le specifiche problematiche dell’avvocatura; gravi passi indietro sul terreno dell’efficienza della giustizia; allentamento dell’azione di contrasto delle organizzazioni criminali: questi i tratti distintivi di una legislazione che l’Unione deve rifiutare in blocco.
Con una consapevolezza di fondo, peraltro. Abrogare non sarà sufficiente! E non solo perché si potrebbero creare pericolosi vuoti normativi. Ma soprattutto perché non si può pensare di tornare puramente e semplicemente alla situazione anteriore.
La giustizia, infatti, nel nostro Paese non funziona! E dunque non esiste alcuna felice Arcadia a cui fare ritorno. C’è, invece, un territorio devastato da ricostruire, ma con tecniche e materiali più solidi rispetto al passato. In tema di giustizia, insomma, l’Unione dovrà dare prova di un forte tasso di innovazione: cioè, di riformismo!

Occorrerà partire dal dato oggettivo che i cittadini ogni giorno vivono sulla propria pelle. La giustizia italiana è gravemente malata. Ma non di “politicizzazione”, come ossessivamente hanno ripetuto in questi anni gli slogan pubblicitari della Destra. La giustizia italiana è malata di lentezza e di incertezza!
Lentezza, vuol dire che i diritti fondamentali non sono garantiti. Perché una sentenza definitiva che interviene a decenni dai fatti, come oggi avviene, non realizza il diritto alla giustizia dei cittadini, e segnatamente dei cittadini più deboli.
Incertezza, vuol dire da un lato impossibilità di prevedere le conseguenze giuridiche dei comportamenti, e dall’altro scarsa deterrenza dell’apparato sanzionatorio.
Insieme, lentezza e incertezza della giustizia non solo contraddicono fondamentali principi di civiltà democratica, ma impediscono un ordinato sviluppo dell’economia, e dunque il progresso del Paese. Come dimostrano tutti i dati più recenti, infatti, gli Stati che soffrono di un sistema giudiziario lento e incerto non riescono ad essere attrattivi di investimenti.
Giustizia più rapida e più certa, allora. Per conseguire questo obiettivo sarà necessario il concorso di tutti gli operatori: magistrati, avvocati e funzionari amministrativi. Perché nuove norme non basteranno. In democrazia, le grandi riforme si realizzano solo se si riesce a coinvolgere e stimolare coloro che quelle norme sono chiamati ad applicare. Bisognerà, dunque, rivolgere un appello per un’assunzione di responsabilità verso i cittadini a tutti gli operatori del diritto. Occorrerà farli sentire parte di un grande progetto riformatore. Esattamente il contrario di quello che ha fatto l’ing. Castelli!
In quest’ottica, sarà necessaria una vera e propria offensiva di carattere culturale per superare quella sottovalutazione dell’importanza del fattore temporale nel processo, che è propria di tanta parte della cultura giuridica italiana.
Il problema, infatti, non è solo di mezzi materiali più adeguati e di migliore organizzazione del servizio. E’ anche di procedure. Troppe. E troppo poco attente, in genere, alla necessità di assicurare un equilibrio tra il diritto alla difesa di imputati e debitori, e il diritto di creditori e vittime a una sollecita definizione dei procedimenti. Efficienza e garanzie non possono essere considerati termini antitetici. Dopo la riforma dell’art.111 Cost., la ragionevole durata del processo rappresenta a tutti gli effetti garanzia individuale di rango costituzionale, che deve essere conciliata con le garanzie di difesa. Del resto, il contemperamento tra diritti di pari rilievo rappresenta una delle architravi della nostra Costituzione. E proprio al fine di realizzare il necessario contemperamento, nel nostro documento disegniamo un articolato quadro di interventi, sia per il settore civile sia per quello penale; aspetto, quest’ultimo, che verrà trattato dal prof. Grosso.
Un’esigenza su tutte avvertiamo. Occorre porre un freno alla proliferazione dei riti processuali. Da garante del cittadino, la procedura si sta trasformando nella sua principale nemica. L’incertezza sulle procedure, infatti, è fonte sia di lentezza dei procedimenti sia di imprevedibilità delle decisioni. Basti pensare che il 60% circa delle decisioni della Cassazione in materia penale riguarda questioni di procedura. Significa che il nostro sistema penale non riesce più ad assolvere un ruolo di effettiva deterrenza nei confronti di chi intende porre in essere attività criminose. Occorrerà, dunque, una sorta di moratoria sulle riforme processuali settoriali, per poi procedere con interventi “di sistema” con l’obiettivo di ridurre i tempi dei processi e di ripristinare una ragionevole soglia di prevedibilità delle decisioni.
I recenti interventi della Destra contraddicono questa apparentemente ovvia esigenza. Basti pensare alla previsione di nuove fattispecie di ricorso per cassazione. Laddove, se vogliamo abbreviare la durata dei processi e restituire alla Corte la necessaria funzione di garante della tendenziale prevedibilità delle decisioni, le ipotesi di ricorso vanno ridotte e non aumentate.
E non si dica che questo significherebbe minori garanzie! Contemperare tra loro i diversi diritti costituzionali del cittadino, significa proprio che la garanzia della ragionevole durata dei procedimenti deve essere assicurata anche sfrondando il nostro processo da istituti barocchi e da ritualismi inessenziali alla tutela dei diritti.

Ma la ragionevole durata deve essere perseguita anche attraverso una maggiore responsabilizzazione degli attori del processo, magistrati e avvocati, i cui comportamenti rappresentano non di rado fattori di disfunzione del sistema.
Secondo uno studio del CSM del 2002, il magistrato italiano di Corte d’Appello impegna in udienza solo il 12% del proprio tempo lavorativo dichiarato. Forse, si potrebbe tenere qualche udienza in più. E così, forse, si eviterebbero rinvii delle cause dal 2005 al 2009 … . D’altro canto, basta entrare in una qualsiasi aula penale per verificare come le decisioni sui rinvii siano negativamente influenzate dagli impegni concomitanti degli avvocati. L’organizzazione delle professioni di magistrato e di avvocato, allora, non è ininfluente rispetto alla durata dei procedimenti.
Pur consapevoli delle differenze di ruolo, riteniamo indispensabile che le tematiche della magistratura e dell’avvocatura siano affrontate congiuntamente. Su piani diversi, infatti, magistrati e avvocati rappresentano entrambi veicoli necessari per l’affermazione del diritto alla giustizia del cittadino. Ed è tempo, dunque, che queste due figure assumano pari dignità nelle riflessioni e nelle politiche per la giustizia.

Per i magistrati, occorre affermare a chiare lettere che la responsabilità loro richiesta rappresenta l’altra faccia dell’indipendenza che deve essere assicurata a tutti coloro che esercitano funzioni neutre di controllo.
Ovviamente, le garanzie di indipendenza - e correlativamente le forme di responsabilità - dovranno essere tanto più intense, quanto maggiore è l’incidenza dei poteri di controllo sulla vita sociale, economica e politica.
In questi anni, prima Tangentopoli e poi le vicende giudiziarie del Presidente del Consiglio, hanno portato a concentrare l’attenzione sul processo penale. E intanto, quasi nessuno ha avvertito il peso sempre crescente della giurisdizione amministrativa. Così, si grida al complotto dei PM contro la sovranità popolare per ogni informazione di garanzia a un uomo politico, ma poi nessuno si scandalizza davanti alle decisioni di alcuni TAR, che pretendono di sottoporre al sindacato giurisdizionale il potere del Sindaco - eminentemente politico, e dunque discrezionale - di nomina e revoca degli assessori.
Anche per questo, riteniamo necessario che tutti coloro che esercitano funzioni giurisdizionali (ordinarie, amministrative, contabili, tributarie e militari) godano di uguali garanzie di indipendenza ma assumano anche uguali responsabilità. Senza necessariamente intervenire sulla distinzione delle giurisdizioni, è tempo di dar vita a un’unica figura di magistrato, con identità di percorsi di accesso, di diritti e di doveri, di garanzie di indipendenza, di regole di progressione, e di regole disciplinari.
La costruzione di una magistratura così unificata verrebbe senz’altro agevolata da un comune organo deontologico-disciplinare. Per questo, pensiamo a un’unica Corte di Giustizia, i cui componenti, togati e laici, siano eletti dagli organi di governo delle diverse magistrature, e che dunque, pur distinta dagli organi oggi esistenti, sia inserita appieno nei circuiti indipendenti del governo autonomo.
Quanto alle valutazioni di professionalità, la difesa del modello di magistrato “senza timori e senza speranze” impone di opporsi alla reintroduzione di una “carriera” in magistratura, e massimamente all’assurdo concorsificio di Castelli, che comporterà ulteriori lentezze e disfunzioni del sistema giudiziario. Il che, peraltro, non può significare difesa del sistema attuale, che sappiamo essere fonte di lassismo nelle valutazioni sulla professionalità e sui comportamenti dei magistrati. Un lassismo figlio non solo di regole da cambiare, ma soprattutto di atteggiamenti compiacenti da superare, quali quelli evidenziati dalle valutazioni dei Consigli Giudiziari, quasi sempre positive e non di rado ridicolmente roboanti.
Per questo, riteniamo essenziale una profonda riforma dei Consigli Giudiziari. Pensiamo a Consigli della Giustizia eletti su base regionale e organizzati sul modello del CSM, con una componente “laica” minoritaria sì, ma che, in quanto espressione della sovranità popolare, sia pienamente partecipe di tutte le funzioni dell’organo, e dunque, a differenza di quanto previsto dall’ordinamento-Castelli, anche delle valutazioni sulla professionalità dei magistrati.
Valutazioni che per i PM dovrebbero comprendere anche una verifica delle modalità di esercizio dell’azione penale.
In quest’ottica, riterremmo necessario dar vita a un sistema che, mantenendo il principio di obbligatorietà dell’azione penale, ne limiti gli aspetti di sostanziale discrezionalità, attraverso un rapporto tra uffici di Procura, CG riformati, Camere e CSM, quale quello che ci siamo sforzati di delineare nel documento. Ma sarà necessaria, anche, una maggiore attenzione al concreto utilizzo da parte del PM dei propri poteri, soprattutto nella fase delle indagini preliminari nonchè nella richiesta e nell’adozione di provvedimenti cautelari.
Contro un uso a volte distorto di questi poteri si continua a invocare la separazione delle carriere, oggi surrettiziamente realizzata dall’ordinamento-Castelli. Il nostro approccio è inverso. Noi riteniamo che i diritti dei cittadini possano essere effettivamente garantiti solo da un PM che accentui la propria natura di organo di giustizia e non di parte. Laddove, un magistrato inquisitore a vita rischia di essere alimentato unicamente da una cultura pregiudizialmente accusatoria. Il vero antidoto contro l’affievolimento nell’azione di molti PM della “cultura della prova” può essere rappresentato, invece, dalla circolazione obbligatoria e periodica dei magistrati nelle diverse funzioni, con rigido obbligo di esercizio di funzioni giudicanti prima di quelle requirenti.
Anche perché il problema è di esposizione mediatica, oltrecchè ordinamentale. Oggi, il potere del PM riviene almeno in parte da un rapporto oggettivamente privilegiato con il sistema mediatico. E’ questa la forza del pubblico ministero nelle società contemporanee. Società che vivono immerse nel presente, come sappiamo. E poiché la funzione dei magistrati giudicanti si esplica solo rispetto a fatti ormai passati, ecco che l’attenzione per la giustizia tende a concentrarsi sugli unici magistrati che operano “in tempo reale”, i PM appunto, con tutte le conseguenti distorsioni.
La circolazione obbligatoria nelle diverse funzioni contribuirebbe, dunque, anche a sottrarre ciclicamente il magistrato all’eccessiva esposizione mediatica propria del PM, e aiuterebbe il giornalista a spersonalizzare l’esercizio dell’azione penale.
Il problema del rispetto dei diritti del cittadino sottoposto a indagini o a provvedimenti cautelari, infatti, non riguarda solo i magistrati, ma anche gli operatori dell’informazione. In una società complessa, tutti coloro che operano nella sfera pubblica sono chiamati a un esercizio di responsabilità, e troppo spesso il mondo dei media declina questo onere. Basti pensare alla ricorrente pubblicazione di intercettazioni telefoniche riguardanti la sfera strettamente privata di cittadini indagati. Anche per parlare di questo, abbiamo voluto qui oggi Eugenio Scalfari.

Quanto agli avvocati, anche per loro vale il discorso della maggiore responsabilità da esigere a fronte dei nuovi poteri conquistati (vedi le indagini difensive).
Con un’avvertenza preliminare, però. La Sinistra italiana ha sofferto di un ritardo di analisi sui problemi connessi all’esercizio della professione di avvocato. Il superamento di questo ritardo, non estraneo alla nostra pur caricaturale rappresentazione come “partito dei giudici”, è stato avviato attraverso il pieno riconoscimento del rilievo costituzionale dell’avvocatura, ribadito pochi giorni orsono in occasione del congresso dei giovani avvocati, e che dovrà essere ora tradotto sul piano politico-programmatico.
In primo luogo, la specificità della professione di avvocato in quanto direttamente incidente su diritti costituzionali del cittadino, impone che la riflessione su un nuovo ordinamento forense non sia annegata nell’indistinto calderone della riforma delle professioni cosiddette “libere”. D’altro canto, gli abnormi numeri degli avvocati italiani (160.000, il quadruplo degli avvocati francesi!) ci dicono che il problema non è tanto, come per altre professioni, quello di una maggiore apertura alla concorrenza, quanto di come garantire l’indipendenza, la professionalità e la responsabilità di professionisti così decisivi per la tutela di diritti primari dei cittadini.
Il tema dell’indipendenza non può essere affrontato solo sotto il profilo deontologico, ma deve anche considerare le condizioni materiali di esercizio della professione forense. In quella Calabria dove lo Stato deve più efficacemente contrastare le organizzazioni criminali, il reddito medio annuo degli avvocati è di 21.000 euro. L’indipendenza, allora, deve essere sostenuta attraverso politiche fiscali nuove, che per un verso aiutino i più giovani, e per altro verso incentivino l’esercizio dell’avvocatura in forma associata per una più professionale tutela del cittadino.
Ma la professionalità deve essere assicurata anche attraverso una maggiore selezione all’accesso, nonché attraverso verifiche periodiche. Oggi, alla professione di avvocato si accede troppo spesso in via residuale, dopo avere invano tentato strade diverse. Sono tanti, troppi, a ritrovarsi “avvocati per caso”, senza averlo davvero voluto e senza adeguata professionalità.
Occorre scardinare questo assurdo sistema, che non garantisce né i cittadini né i giovani effettivamente aspiranti alla professione. Un sistema classista, tra l’altro, che prevede il tirocinio pratico come un obbligo senza configurarlo come effettivo diritto. Non a caso, in uno studio di avvocato si entra in genere per parentele o per amicizie. L’unico possibile rimedio appare quello di una selezione di merito nell’accesso a scuole post-universitarie e al tirocinio, lasciando all’esame di Stato il compito di verifica del percorso professionalizzante compiuto.
Infine, responsabilità deve significare mantenimento di un sistema di controllo di natura pubblicistica sulla professionalità e sui comportamenti degli avvocati, a garanzia del cittadino-utente. E per esaltare questa funzione, occorre dar vita a un vero e proprio sistema di governo autonomo dell’avvocatura, che, specularmente a quanto avviene per i magistrati, veda la partecipazione di una pur minoritaria componente “laica”, quale espressione della sovranità popolare.

Ho finito. E mi rendo conto che indichiamo un progetto ambizioso. Un sistema- giustizia amico del cittadino, da realizzare non contro ma insieme agli operatori del diritto. Che utopia, si dirà! Ma senza un pizzico di utopia, anche la buona politica si riduce a corretta amministrazione dell’esistente. E in materia di giustizia, invece, abbiamo bisogno di cambiamenti profondi.
“Che giustizia venga noi chiediamo”, canta il Quarto Stato nell’Internazionale. Pur in forme diverse, la richiesta è ancora la stessa. All’Unione, tocca il compito di interpretare i bisogni e le speranze dei cittadini per una giustizia finalmente a misura d’uomo.